什么是国库资金流失

国库资金流失是指国库经办的预算收入在收纳、报解、退付和支拨过程中存在的各种资金损失。

国库资金流失的主要表现

当前，国库资金流失通常有两种情况：一种是国库资金收入的流失；另一种是国库资金支出的流失。具体表现在以下几个方面：

1.利用过渡户占延税款。一段时期以来，征收、检查、执法机关在金融机构开立过渡账户、占延税款的现象十分普遍。2002年，人民银行郴州市中支、市财政局、市国税局和地税局曾联合组织对郴州市“预算收入过渡户”清理，共抽查单位562个，查出过渡账户1087个，平均每个单位近2个过渡账户。假设每个账户平均保留经常性存款余额5万元(实际上其存款余额远远超过此数)，则仅仅这些被抽查单位，每天就有0．54亿元税款被化为征收机关的存款。显然，过渡户已成为一些征收机关的“蓄水池”和“调节器”，严重占压了国库资金。

2.预算内收入被预算外挤占。近年来，不少地方的预算外资金管理部门通常委托各家商业银行代征预算外及行政性罚没收入，并在每个商业银行各支行中指定一个集中代征点．每日分别将预算外收入划人预算外专户，行政性罚没收入则上划给国库。但是，一些集中点在根据预算外开具的凭证划解资金时，划入预算外专户的资金占绝大多数，而上划给国库的资金却十分有限，甚至个别集中点将全部资金悉数划到预算外专户，供预算外运作，直到年底方调回部分资金来完成预算内收入任务，人为导致预算内收入被预算外挤占。

3.商业银行国库经收处占压税款。按规定，国有商业银行的分支机构、对公营业网点都是国库经收处，纳税人可以在自己的开户行(国库经收处)直接缴纳税款，由经收处当日或最迟次日将税款划入当地国库。国库经收处是预算收入入库的最后一个环节。但是，一些商业银行收纳税款后，将税款清算等同于一般的结算业务，不按规定进行及时核算和报解，或者为了缓解自己的资金矛盾和完成存款任务，故意延压税款。

4.财政部门多头开户，分流国库资金。一些地方财政部门除在人民银行开设预算存款账户外，还在各行、社开立各类账户，以各种名目将国库资金转移出去，为己所用。有些财政部门为了逃避国库监管，干脆把本应直接缴人国库的税款存人自立的账户，进行体外循环。此外，还有些财政部门则采取不及时或根本不提供拨款单位清单和拨款计划的方式，有意延缓国库资金的支拨等。

5.通过“财政结算中心”进行支出再分配。近年来，不少地方在实行财政预算支出改革时，取消了各预算单位的出纳和会计，成立“财政结算中心”，统一为这些单位管理财务。一些地方财政为了更自由地支配国库资金，提前从国库将资金转入结算中心，再由结算中心按期逐步调配。这种改变由国库直接拨付预算资金到单位户头，而由结算中心“中转”的做法，人为造成了国库“空虚”。

6.不合规、不合法的退库多。在国库资金退库中，一些征收机关常常出现一些不合理、不合法的退库现象。诸如超范围、超比例提退代证、代扣、代收手续费；税款不及时征收，对纳税人的申报不及时处理，等过了申报纳税期限再作为稽查收入征收，然后按“规定”提取30％的稽查手续费，甚至超权限减免退税；利用过渡户混库，将低手续费的税种改为高手续费的税种，预算收入年终集中退库等等。不仅如此，有些退库居然还未直接退到申请单位或个人手中，而是流到了征收机关和财政账户上的怪现象。

7.不法分子大肆贪污、挪用国库资金。近年来，国库案件的频频发生，使得本来流失严重的国库资金风险陡增。如1998年发生在广东省佛山的“5．18”案件，就是一个最典型的例证。该案案犯名叫罗斌，原系佛山市某区财政局预算科长。他从1991年以来的7年多时间共贪污、挪用财政预算资金1．5870万元。其中，挪用资金270万元，通过拨款方式贪污资金15600万元。至案发时，其贪污的绝大部分已流向香港或被其挥霍，造成了国家巨额资金损失。无独有偶，前些年，青海省分库又发生了一起贪污挪用1560万元国库资金的大案，同样损失惨重。

国库资金流失的原因分析

据调查，造成国库资金流失的原因是多方面的。归结起来，主要有以下几个方面：

1.现行国库体制的弊端。我国实行分税制改革后，将原大一统的税收划分为中央税和地方税。从现行国库运行来看，中央税和地方税仍属于同一国库管理，没有建立与税收体系相衔接的中央国库和地方国库。在当前纳税单位多，国库业务量增多，核算内容增多的情况下，国库资金监督管理机制不健全，容易造成政策掌握不准、计算差错，以及人为混库、截留上级财政收入等现象的发生。加之现行国库结算采用的方法比较繁琐，征收部门所收的款项都要经过缴款人向银行经收处缴纳，经收处收纳后，上划到管辖行，管辖行集中汇总后，通过票据清算划转到人行国库，库款支拨也按此路线逐层逐级返回才能到达用款单位的账户。这种层层征收，逐层上解和下拨的结算方式手续繁、环节多、周转慢，为经办国库业务的金融机构占压国库资金提供了条件，阻碍了国库部门对国库资金的运行实行有效的监控。

2.国库管理法规建设滞后。目前，我国涉及国库监管的法律法规主要是《国库条例》及其实施细则，还有中国人民银行制定的一些规章制度以及对口部门的法律法规等。但是，由于《国库条例》及实施细则都是计划经济体制下的产物，许多条款既不实用，也不具体，很难与现行市场经济体制要求相适应。而其他相关的部门法规，如《预算法》也对国库部门的监管谈得少、说得轻、讲不明，致使国库监管常常处于无法可依的两难局面。特别是对于目前问题较多的税款过渡户的管理，国库部门更是缺少具体的管理办法，无法配合会计部门按照账户管理的有关规定进行监管，以致造成了财税部门乱开户问题十分普遍，税款延压、流失现象时有发生。此外，对财政部门的支出改革，如财政结算中心、工资专户等新生事物，财政部门有相应的管理办法，但国库部门往往不能及时下发相配套的管理规定，即使发现问题也只能协商处理，不能依法处罚。

3.征收机关、财政部门的地方本位主义思想作祟。勿容讳言，当前无论是征收机关乱开过渡户，还是商业银行国库经收处占压税款；抑或财政部门多头开户，将国库资金划入预算外专户或者财政结算中心进行体外循环；甚至于征收机关经常出现的一些不合理、不合法的退库现象等等，究其根源，不外乎这样几种情况：一是为了照顾地方或单位自身利益，而置国家大局利益于不顾；二是为了逃避国库部门的监管，便于自己灵活调剂资金，而有意识地搞库外设库；三是个别不法分子想从中作祟，乘机谋利。其结果，不但人为减缓了税款入库速度，占压了国库资金，分散了政府财力，使国库资金的正常支出受到影响，还加大了国库资金的流失风险，特别是为某些心术不正者贪污、挪用国库资金大开了方便之门，其危害之大不言而喻。

4.国库部门重核算、轻监管，风险意识淡薄。由于多年来国库一直充当“财政出纳”的角色，不少国库干部始终将国库会计核算放在绝对的第一位，只满足于账平表对和会计基础工作的规范，没有把监管工作放在心上。对于国库资金风险，往往存在一种“进国库之前不管”、“财政如何用不管”和“出了国库不管”的“三不管”观念。随着时间的推移，这种根深蒂固的观念逐渐引发了对国库资金监管的畏难情绪，工作起来缩手缩脚，执法不严，在一定程度上纵容了风险的发生。同时，长期单纯枯燥的核算环境，极易造成国库人员思想上麻痹大意。加之人民银行与财政、税务等机关长期的业务关系和往来，也容易使国库人员陷于周围说不清、道不明的“人情网”和行政干预之中，难以主动开展监管工作。

5.基层国库机构及人员严重缺失，国库监管“脱节”。自从人民银行撤并原省级分行，设立跨省区的大区分行后，基层人行的机构设置和人员配备越来越紧。据统计，目前人民银行现有国库机构3115个，商业银行代理国库机构20092个。不少设有人民银行的县、市，至今没有独立的国库工作机构，国库监管工作根本难以正常开展，财税部门也不好配合与协调。同时，在人员配备上严重缺编，特别是乡镇国库几乎没有专职人员，业务交叉、一人多岗的现象十分普遍，甚至还存在“一手清”的现象。这势必造成国库内控制度难以落实，监管无法到位，严重影响国库资金安全。

6.内控制度不落实，对账和事后监督形同虚设。按规定，财、税、库必须定期核对账务，以便及时发现问题，防患于未然。但是长期以来由于财、税、库对该项工作不够重视以及国库人员少等原因，对账工作一直难以落到实处。即使对账也往往是只对余额不对发生额，而且一般要到月底财政才能将对账单提送国库，对账信息反馈也不及时，往往给不法分子以可趁之机。如佛山重大国库案件就是典型的例证。从国库事后监督的情况来看，近年来，基层大部分行、处的国库事后监督员兼职多、专职少，难以按规定及时对上一工作日的账务进行复查，有的甚至几天才集中检查一次，不能及时发现问题。还有不少事后监督员对国库业务不熟悉，所谓的检查只是对凭证是否漏章、要素是否齐全、大小写是否一致等表象进行检查登记而已，根本发现不了问题。

国库资金流失的遏制对策

1.开展过渡账户清理，定期对经收处进行检查。前些年，各地国库按照中国人民银行、财政部、国税局、海关总署的要求，对辖内各征收机关的过渡户进行了清理，成效显著。但事后新的过渡户又悄悄开立。因此，各地国库部门要继续对过渡户进行清理，坚决取缔违规设立的过渡户，对正常的税款过渡户进行审批、备案，切实行使监督财税部门开户的权力。同时，严格按照《中国人民银行关于商业银行、信用社代理国库业务的管理办法》要求，对国库经收处进行合理合规的检查，改变过渡户过多、过乱的状况，减少结算环节，疏通入库渠道，确保税款及时、足额入库。

2.规范财政预算外资金管理和结算中心的操作。财政结算中心是预算体制改革中的新事物，但也带来了一些新问题。如将预算内资金实行预算外管理，以及通过财政结算中心间接调节预算支出流向等，这些都是躲避国库监管，导致国库资金风险的新苗头、新手段。国库部门应尽快熟悉预算外资金的新的管理规定和办法，积极与财政部门协商，分清预算内收入和预算外收入的收支渠道，避免因业务不熟、监督不力引起预算内外收入混乱的局面。同时，积极帮助财政结算中心，理顺支出程序，合理合法进行监管，避免人为调节预算支出，杜绝人情款。

3.规范财政拨款、预算收入退库和支拨凭证管理。各级国库部门要进一步建立健全退库“三查”制度，严格做到退前调查，退时审查，退后检查，以确保国库资金的正确使用。要建立拨款审核制度，充分发挥国库“闸门”作用，监督财政预算支出，严格按预算计划、用款进度和事业需要支拨库款，防止资金流失和浪费。同时，把好“柜面关”，严格审查拨款凭证，注意拨款流向，对用于“周转金”、“暂借款项”等不合理拨款一律不予办理。规范支拨凭证管理，重新设计制作具有防伪性能的支拨凭证，并将其纳入重要空白凭证销号管理，取消手工填制凭证的做法，补制凭证必须有单位证明、经办人签章、并经会计主管确认，严格实行专人传递制度，以确保凭证的真实和安全。

4.规范国库会计核算程序，落实国库岗位责任制。各级国库部门要严格按照《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》要求，把分销、细化的岗位责任系统化，形成规范、合理、实用的标准化流程，以规范国库会计核算管理。在实际工作中，要严把“四关”。即凭证审查关、财务复核关、部门对账关、事后监督关，做到未雨绸缪，防患于未然。同时，要进一步建立健全国库会计核算重要岗位的制约监督机制，如前台核算与后台复核相分离制度；事后监督、国库主管与分管行长三级检查制度；国库人员定期岗位轮换和离岗审计制度等，以有效地防范国库内部案件发生，确保国库资金的绝对安全。

5.加快国库改革步伐，实行财税库横向联网：目前，国库资金上解入库难，支拨汇划速度慢的主要原因，就是因为国库资金结算汇划手续繁、环节多。要解决这一难题，治本之策是运用现代高科技信息手段，按照效益财政的要求，尽快对财、税、库计算机实行横向联网，构筑具有系统性、超前性的税款直达国库模式。这样，可以有效简化国库资金上解手续和程序，降低财、税、库工作人员的工作量，保汪国库资金及时足额入库，从而最大限度地杜绝压税现象的发生。同时，还要建立独立的国库会计体系，使国库资金支拨汇划由现行的“曲线型”变为“直线型”，消除支拨中的中间环节，实现国库资金的高效运转。为此，有必要制定一套完善的国库会计核算制度和联行制度，使国库成为人民银行系统的一个联行单位，自行编制密押，自成国库联行体系。同时，给每个分支机构规定一个同城票据交换号码，直接参加本地的同城票据交换，从而减少中转环节，节省划拨时间，疏通划拨渠道，加快国库资金支拨速度，有效遏制税款的延压和占用。

6.加强国库自身建设，推进国库工作由“核算型”向“核算监管型”转变。目前，由于国库机构不完善、编制不足、人员素质不高、监管意识不强等因素的影响，大多数国库部门的工作还处于“核算型”状态，没有真正向“核算监管型”模式转变，在很大程度上制约了国库监管职能的正常发挥。为适应新形势需要，各级国库部门应切实转变观念，增强监管意识，尽快健全国库机构，充实国库人员。有条件的支库，应成立专门的国库股；代理支库至少要保证两名专职国库干部。同时，抓好国库干部的政策法规、职业道德教育，加强新知识、新业务、新技能的培训，不断提高国库干部的政治业务素质。在日常国库工作中，要进一步增强风险防范意识，主动把工作重点放在国库资金的风险监管上来，努力加大国库监管力度：一是监测国库资金运动情况，督促预算资金及时准确入库，挤掉财税收入中的“水份”；二是严格监督库款支拨，为实现财政收支平衡把关；三是严格监督预算收入的退库，加强退库管理；四是严格账户管理，禁绝财税系统多头开户，防止国库资金流失；五是严格督促检查，发现问题及时查处。

7.加快国库立法，改革国库体制。国家应在现行的《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，按照财税金融体制改革的新要求以及国库监管工作的新情况、新问题，尽快制定《国家金库法》，以确立国库机构监管的法律地位。特别是要赋予国库监督管理征收处和征收机关及时、足额收纳、报解税款的权力和职责，明确对国库经收处和征收机关违法行为的处罚程序和标准。这样国库管理工作才能真正走上法制化的轨道，从根本上减少乃至摆脱地方政府的干预，增强国库监管的独立性，督促财税等部门严格依法办事。同时，切实改进国库体系，实行中央国库与地方国库分开管理，从而与分税制的税收管理体制相适应，从体制上避免当前国库资金征收与管理过程中存在的不一致现象，有效防范国库资金风险。