什么是功能预算

功能预算是指在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行预算编制的方法。

功能预算的弊端

传统的功能预算是一种不分组织单位和开支对象，而是按照政府目标或职能对开支加以分类的方法，便于了解政府的行使职能，如基建支出、支农支出等项目的数额，但却存在其难以克服的缺陷，表现为：

1．部门没有一本完整的预算。

各部门的预算一般只反映预算内资金的日常经费收支，不反映预算内安排的建设性和事业发展性支出，也不包括预算外资金和自有资金。

2．预算编制粗糙，缺乏部门内部责任机制和外部有效的监督机制。

没有将预算指标细化到部门和单位，这在一定程度上影响了人大代表审查监督作用的发挥。

3．预算编制缺乏科学、必要的定员定额标准。

人员和公共资源的底数不清，预算分配和资金使用的透明度低。

4．预算资金分配权分散。

一个单位或部门的资金多口供应，不仅仅由财政内部不同的职能机构分兵把口，也存在财政和部门分头供给资金的情况。

5．预算约束软化。

一方面是预算机动权力过大，形成预算的二次分配，助长了“跑部钱进”，容易滋生腐败；另一方面是预算执行过程中追加追减的情况时有发生。从下达预算开始到年终，追加预算的报告不断，财政部门忙于应付追加追减的审核，日常监督和管理工作弱化。

部门预算与功能预算的异同

部门预算与功能预算相比，既有相同之处，又有不同之处。

部门预算与功能预算的相同点

部门预算与功能预算的相同点主要体现在以下四个方面：

一是部门预算和功能预算的编制内容、程序都要求符合有关法律、法规和政策的要求，并经本级人民代表大会审议通过后才能生效。

二是部门预算和功能预算都必须体现政府活动的范围、内容和方向，都是政府职能和各项方针、政策的具体体现。

三是部门预算和功能预算都实行“二上二下”的编报程序。即由部门编制预算建议数上报财政部门(“一上”)；财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数(“一下”)；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门(“二上”)；财政部门根据人代会批准的本级预算批复部门预算(“二下”)。

四是部门预算和功能预算的资金分配权限不改变，都是由财政部门和有预算分配权的部门，按经费性质审核部门预算建议数和下达部门预算控制数，不改变这些部门的资金分配权限。

部门预算与功能预算的相异点

部门预算与功能预算的相异点主要表现在如下几个方面：

一是预算编制时间差异。’功能预算以往每年都是11月前后布置预算编制工作，预算编制的时间一般只有2—3个月。由于项目论证不充分，预算编制时间仓促，造成了预算执行中随意追加，影响了预算的正常执行，弱化了预算约束。而部门预算编制的时间每年提前到3月份，比功能预算提前了7—8个月，这样能使预算的编制工作有充分的时间保证，更能细化预算内容，提高预算的准确性。

二是预算编制文本差异。功能预算由财政部门内设的不同职能部门和有预算分配权的主管部门归口管理，部门内部的预算则由不同的职能部门编制，单个部门没有一本完整的预算。编制部门预算则要求各部门只对口财政部门内部一个业务部门，将部门的所有收支编在一本预算中，一个部门一本预算，预算编制清晰明了。

三是预算编制程序不同。功能预算的编制程序是由部门按资金的不同性质替下属单位代编；部门预算的编制程序是从基层单位逐级编制、层层汇总，克服了代编预算的盲目性。

四是预算编制方式不同。功能预算以“基数加增长”的方式编制；部门预算改为实行零基预算的编制方式，每个部门、单位在新的财政年度，都必须根据新的实际情况重新测算和确定各项预算收支指标，据此编制年度预算，从而使预算编制更加科学合理。

五是预算编制范围不同。功能预算只包括预算内收支，部门预算不仅包括预算内收支，还包括预算外收支以及政府性基金，编制范围比原来大大拓宽了。

六是预算编制细化程度不同。功能预算一般只编到“类”，少数编到“款”，编制得很粗，没有具体细化，既不到具体单位，也不到具体项目。部门预算则把人员经费和公用经费细化到目级科目，细化到具体人员和具体项目；把专项经费细化到“类”、“款”、“项”，分配到具体单位，落实到具体项目；把单位细化到二级预算单位、基层预算单位。

七是发挥作用侧重点不同。功能预算侧重于财政收入、支出结构分析和财政运行情况预测，强调预算分配的计划性，有利于国家宏观经济政策和财政宏观调控政策的实施。部门预算侧重于反映部门的全部财政收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现预算向微观管理层次的延伸，进而使得宏观管理微观化。

八是预算批复方式不同。功能预算是由财政部门内设各业务部门及有预算分配权的部门各自独立向各部门批复，部门预算归口由财政部门内设预算职能部门统一批复。