由来

收入划分方式是财政管理体制的一个重要内容。 分税制前后15年中央-地方初次分配收入比重变化在现代世界各国财政管理体制中，各级政府的收入划分方式，存在两种不同类型：

①主要按国营企事业单位的行政隶属关系划分各级财政收入来源，即中央级的企事业单位收入归中央，地方级的企事业单位收入归地方；

②各级政府对企业不作区分，仅根据税种特点划分财政收入来源。两种收入划分方式相比，按企事业单位的行政隶属关系划分收入的作法，在实际中容易造成各级政府只关心本级企事业单位的管理和监督，而对其他企事业单位的管理监督缺少积极性，往往导致财政收入不同程度的流失，甚至助长地区封锁，划地为牢，本级政府的财政支出也缺乏稳定的收入来源保证。中国在经济体制改革中研究探讨了一些国家在财政收入划分上的作法，并将其归纳为分税制，以区别于按行政隶属关系划分各级财政收入的作法。随着理论研究的深入，又逐步将一些国家中央与地方各自具有独立的税收立法和征管体系，各级财政权责明确，互不干预的分级财政体制的特点也视为分税制的特征，使分税制概念的内涵得到进一步充实。

基本概念

分税制是指在中央与地方之间以及地方各级之间， 分税制以划分各级政府事权为基础、以税收划分为核心相应明确各级财政收支范围和权限的一种分级财政管理体制。

1．分税制不仅是一种税收管理体制，而且是一种涉及多种财政要素、多种财政行为的财政管理体制。单就字面意义而言，分税制就是划分税种，不包含划分税收立法权、税收管理权的涵义。之所以把市场经济体制之下的分税制规定为财政管理体制，是因为税收是市场经济国家财政收入的主要来源，划分税种及其相关的权力是划分财政权的关键。分税制的完整涵义不仅指划分税种，而且涉及分税的依据、分税的形式、分税的结果等财政分配的各个方面。

2．分税制是分设机构、划分事权与划分财权相统一的财政管理体制。分税制是一种以分税为主要特征，以划分各级政府财权为实质的财政体制。财权的划分以事权的划分为基础。完整的分税制不仅限于税种的划分，而与财权、事权的划分密不可分。划分税种的目的是使各级政府具备与其事权相称的财力，决定各级政府财力大小的依据是依法划分的各级政府的事权。为便于分税制下税收征管，中央、地方分别设置税务机构对各自税收行使征管权。其他财政权，在中央和地方之间也有独立机构负责行使。

3．分税制是市场经济体制国家共同选择的分权式财政管理体制。市场经济体制国家无论是在政治上还是经济上都实行不同程度的分权，这是分税制实施的前提。在中央高度集权的计划经济体制之下，地方没有独立的财政权，分税制的经济基础不具备。

4．分税制是一种有配套齐全的法律体系加以保障的规范化财政管理体制。许多国家在宪法中明确规定实行分税制，并在宪法或其他专门法中明确各级政府的职能及相应的事权，为分税制提供基本法上的依据。在此基础上，通过各个相关立法将分税制各方面的制度以法律形式固定下来。

主要特点

分税制的特点，就实行分税制国家看，一般具有以下特点： 分税制改革前后上级财政对县乡的转移支付补助

①各级政府的事权和支出范围划分较明确。财政的集权与分权视政体而定，联邦制国家一般实行地方分权制，单一制国家一般实行中央集权制。尽管集权和分权的程度、方法和形式有所不同，但其共同特点是中央与地方的职权划分互不干预，支出范围比较明确。中央政府一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴、对地方补助等支出。地方政府一般负责维持地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业以及本地区范围内的对外交往等支出。

②中央与地方具有相互独立的税收体系，包括独立的税收征管机构、税收管理权限和稳定的收入体系。中央和地方各级政府一般都有各自的税务机构，分别组织各自的税收，互不干预。在税收管理权限上，尽管各国地方税收管理权的大小有所不同，但都具有根据实际需要开征某些地方税种，调整地方税率和减免地方税收的权力。虽然大部分国家在税种划分上有交叉，但交叉的比重不大，且交叉部分税收的变动需要经过法律程序的批准，使税收划分比较明确，具有一定的稳定性。按税种特点划分财政收入，形成了各级政府相对稳定的收入体系。

③在税收划分上，凡是对国民经济有重大影响或有利于中央宏观调控的税种划归中央，且长期保持稳定。中央通过对地方财政补助的形式调节地区之间的差别。

主要形式

主要有划分税种和共享税源两种。 分税制划分税种是将某些税种明确地划归各级财政作为收入来源，如英国将关税、个人所得税、公司所得税、资本利得税、消费税、增值税、遗产税、印花税划为中央财政收入,而将人头税、财产税划为地方各级财政收入。共享税源是对某些税种实行各级政府共享的办法。共享的形式有以下几种：①附加式，即中央征正税，地方在正税基础上附加地方税，例如日本地方政府（都道府县和市町村）的法人居民税，就是在中央政府法人税的基础上附加的；②返还式，即有些税种由中央代替地方政府征收，然后返还给地方，例如美国1972年曾规定由联邦国内税局代替议定的州征管个人所得税；③比例分成式，即有些税种由中央统一征收，并按固定比例在各级政府之间进行分配，例如日本的地方交付税就是中央依法规定将国税中的所得税、法人税和酒税的32％交付给地方；④分率征收式，即各级政府对同一税种按不同税率分征，例如美国联邦和州政府都分别征销售税，但其税率有所不同。

主要问题

1.事权和支出范围越位。 分税制目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位与错位的现象，事权的错位与越位导致财政支出范围的错位与越位。

2.部分财政收入划分不合理。税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。

3.地方税收体系不健全。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。

4.省以下分税制财政管理体制不够完善。主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。

5.转移支付不规范。中国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。

指导思想

规范分税制是分权式财政管理体制法的必然选择。 分税制但由于各国政治体制、经济体制和分税制产生的时代背景等方面的差距，分税制有分税与分权完全和不完全两种模式。完全的分税制有以下特点：

（1）各级政府都有独立的税种，独立征税，不设共享税；

（2）各级财政在法定收支范围内自求平衡，各级财政之间不存在转移支付或转移支付的规模很小；

（3）中央财政立法权和地方财政立法权划分明确，地方财政权独立。

完全的分税制模式与不完全的分税制模式之间没有绝对的区分界限和衡量标准。将分税制区分为两种模式，目的在于说明财政管理体制法的分税、分权不是越彻底越好，要根据相关因素确定合理的分权程度。中国分税制财政管理体制立法应是一个渐进的过程，在现阶段选择完全的分税制模式是不现实的。由分成式、包干式向分税制转换，应有一个过渡期。共享税是新旧体制过渡的好形式。选择财政管理体制法模式时应贯彻的指导思想是：

1.正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。

2.合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。

3.坚持统一政策和分级管理相结合的原则。中央税、共享税以及地方税的立法权在现阶段要集中在中央，以保证中央政令统一，维护中国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。

4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。财政管理体制立法的终极目标是建立完全、规范的分税制，但要分步实现。每一阶段性立法要有超前性，尽可能向立法终极目标靠拢，要充分考虑如何与下一步更完善的立法衔接。分税制改革既要借鉴外国经验，又要从中国的实际出发。

立法展望

（一）通过立法进一步划清各级政府的事权 分税制

完善分税制立法，在划分政府事权方面，首先应科学界定政府在经济方面的事权，政府逐步放弃直接从事那些个人、社会组织有能力承担并且与公共服务、宏观调控无关的经济活动，集中力量从事个人、社会组织无力承担或者与公共服务、宏观调控密切相关的经济活动。其次，应借鉴外国立法的成功经验将政府公共事务及经济事务方面的事权在各级政府之间合理划清，减少交叉，并以法律形式固定下来。再次，上级政府事务可按法定条件和程序委托下级政府处理。

（二）完善税收管理体制法

税收划分的方法有待改进，一是按企业隶属关系、按行业划分某些税收预算级次的办法应逐步取消，严格按税种或税率划分预算级次；二是税种划分要彻底并尽可能对同一税源实行依税率划分税收预算级次的办法；三是减少中央和地方共享税；四是大力推进“费改税”，开征新的地方税种，将预算外资金纳入地方税收体系，规范地方财政收入来源，增强地方政府通过规范化税收和转移支付实现预算平衡的能力；五是赋予地方部分税收立法权。法定的地方权力机关及相应的人民政府应有权就地方税的征收管理制定解释性、操作性的法规和规章。

（三）制定国债法

国债是中国弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。现行国债管理的依据不仅停留在行政法规立法层次上，而且过于简单。国债法应对国债发行的条件、审批程序、国债的种类、发行的规模、国债的交易等问题作出明确规定。通过立法实现调整国债结构、控制国债规模、强化国债管理、提高国债使用效益等目标，使国债市场化、国债管理法律化。

（四）制定国有资产管理法

国家和国有企业之间的分配关系实行税利分流后，国有企业利润分配制度亟待立法。应根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》和《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业之间以及各级政府之间对国有企业税后利润的分配关系。关于国有资产的管理，应通过分设机构，实现国有资产管理权和经营权分离；通过划分公共性资产和营利性资产并分开经营，提高国有资产增值效率。

（五）制定与预算法配套的法律、法规中国预算法的颁布和实施，标志着中国复式预算制度正式建立。为实现复式预算规范化，充分发挥复式预算的宏观调控作用，有必要制定地方预算法、投资法及有关硬化经常性预算约束、完善预算编制、审批程序的法律、法规。

（六）制定转移支付法

转移支付立法应以实现各级财政收支平衡以及各地区基本财政服务水平相当为目标。一般性转移支付的数额应采用因素法、税收能力指数法等公式化的办法测算。特殊性转移支付应依专项财政拨款法规定的条件、审批程序、使用监管办法进行划拨，减少任意性。以“分级管理，逐级转移”为原则，建立中央、省、市、县、镇转移支付体系，使转移支付规模与集中财力相适应。清理原体制下的结算事项，取消定额补助或上解以及按1993年税收收入基数返还的办法。规范标准收支测算办法，按标准税基和税率测算各地标准收入，将地理条件、物价水平、人均财政收入等因素对支出的影响纳入标准支出测算体系。