什么是全域城市化

全域城市化是指一个地区依据所承载的使命和责任，对地区的全域进行城市化的整体规划，准确定位城市的发展目标和功能，探索打破行政区划限制和新型工业化发展进程中的城市化发展新路径，通过新城和新市镇的优化布局，适应功能区和行政区融合发展的要求，经过一定时期的经济社会发展、市场扩张和政府推进，在中心和主城区增长极培育的基础上，在全域逐步形成科学合理、资源共享、优势互补、功能完善、城乡对接与协调发展的城镇网络体系，逐步缩小城乡差别和改变城乡二元经济的发展结构，加快农村社会向以现代城市社会为主的转变过程。

全域城市化的内涵

根据以上认识，全域城市化内涵可以理解为以下几个方面：

1.全域谋划新城建设

我国的城市化仅靠农村人口向城市中心区域转移是不可能实现的。因此，全域城市化的重点应放在新城的开发与建设上。这里所说的“新城”指的是建立在特定产业空间基础之上的、相对独立的(与中心城市相隔离)、具有比较完善的公共设施和公共服务等城市功能的城市区域。新城不同于传统意义上的乡镇企业所在地的小城，也不同于行政性的建制镇或大型社区，它或是围绕产业集群建立的“建设项目配套型”新城，如工业新城、科技新城、大学新城等，或是原来的小城镇突破了传统发展模式，产业结构得以转变，功能定位得以提升，城市设施高标准配套，使城镇的内涵有了本质性变化的新城。新城作为城乡一体化的新枢纽，将为我国经济发展注入新的生命力。

2.全域城乡一体化

城市和农村作为不同的空间经济体，两者相互依存、密不可分。全域城乡一体化，就是对一个城市地区的城乡全域进行整体的、系统的、科学的规划和设计，结合本地实际状况，按照城市化的要求和发展进程中的标准进行系统的整体的规划。

长期以来我国的规划重点在城市，主城区有详细的发展规划，县市区的发展规划比较模糊，乡镇只有粗线条的发展规划，农村发展基本是没有规划。城市规划与农村经济发展相脱节，一方面城市按照自身且缺乏城乡统筹的规划发展，另一方面农村城镇按照所谓的规划盲目扩张。其结果，城市发展没有农村经济发展的有力支撑，农村经济也没有得到城市集聚经济的辐射而扩张，城乡资源得不到优化配置，限制了各自的发展空间和速度。要实现城市化的科学发展，就必须坚持全域一盘棋思想，将城乡的经济社会发展纳入到城市化发展体系之中，构建统筹、协调、均衡、可持续的城市发展系统，按照城乡一体化的结构、功能、特点和资源优势与区域条件来谋划全域城市化发展的结构和空间布局，在全域形成一个层次分明、结构合理、路径明晰、凝聚人心和可控可实现的统一的发展蓝图，从而实现城乡政策上平等、产业发展上互补、国民待遇上一致的新格局。

3.全域农业产业化与现代化

全域城市化不是放弃传统农业，而是向工厂农业、生态农业和效益农业的转型，这种战略转型的核心是农业的产业化经营。农业产业化经营其实质就是用管理现代工业的办法来组织现代农业的生产和经营。它以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以科技进步为支撑，围绕支柱产业和主导产品，优化组合各种生产要素，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，使农业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，通过专业性产业组织分工协作去完成，发挥分工优势，以提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。要用现代科学技术改造武装传统农业产业，大力增加农业产业的技术含量，重点发展特色农业、精品农业和都市型农业，以适应高端市场需求。这样的农业，已经不是纯农村的农业，而是城市体系中不可缺少的有机组成部分。

4.全域村镇社区化

全域村镇社区化就是让农村的社会意识、社会结构、社会运转方式逐步城市化，让城市文明覆盖农村社会。实现全域村镇社区化，必须把全域城市化推进过程与新农村建设结合起来。全域城市化建设与新农村建设密不可分，实现城镇化与新农村建设的“双轮”驱动，是对城乡关系的重新认识和重大转变。但应明确的是，新农村建设只是国家城镇化战略的一个重要补充，新农村建设要解决的问题是，现在及将来不可能或者不愿意在城镇中就业和居住的农民在农村的生存及发展问题。

5.农民市民化

现代意义上真正的城市化进程是“让农民变成市民”，而不是“让农民变成农民工”。农民市民化，就是农民转化为市民的过程。在西方发达国家，农民市民化道路通常是通过人口迁移来完成，而我国是拥有13亿人口的世界人口大国，其中8亿农民想通过大量的人口迁移来实现市民化，其过程必将是长期而艰难的，其难度和成本也都会大大高于西方发达国家。因此，西方国家农民市民化的一般规律，并不完全适合我国国情。农民市民化是农民身份的战略转型，也是城市化的实质。

全域城市化的推进方略

从城市规划的角度出发，全域城市化是一项由地方政府提出的具体城市发展规划和目标。其目的可以理解为通过向全域空间的城市化延展，以中心城市带动边缘区域，通过城乡间资源、技术、资金、劳动力的交流，实现城乡统筹的社会和经济发展，并促进全区域居民城市生活水平的提升。具体来讲，全域城市化的主要内容包括区域内地方政府的行政体系改革、城市空间结构和功能的重组、发展都市农业以及农村居民生活方式的城市化变迁。

1.全域空间的行政管理体系的调整

区域内地方政府的行政体系改革指的是，出于产业空间结构重组和社会功能转变以及区域间资源整合的需要，将原本行政体系的空间区划和行政管理体系进行调整，在我国传统的城乡二元制体系下，将原本行政规划中的城郊结合部以及农村地区划人到城镇内部的行政体系中，对务农人口进行城市化的行政管理并提供相关服务，整合行政资源，进行区域间合并，改革县域，调整行政体系。因此，全域城市化的表象不仅是空间的扩张，更重要的是行政区域的扩展合并和行政体系的城市化管理架构。

2.全域空间的“去乡村化”重组

伴随着行政区域的扩展合并，城市空间结构和功能重组是全域城市化过程中的核心内容之一。城市空间结构和功能重组指的是，区域内的居住空间、商业空间、工业空间等社会活动空间的重组以及产业空间的重新布局。功能空间的“去乡村化”包括：将农村地区的公共设施建设提升到城市水准，提升农村人口的居住密集度，发展农村公共空间的多样化。在整体规划中设计开发多个次中心，使城市发展为具有多功能的多核心体。在功能空间上实现“去乡村化”还要充分利用城郊土地资源，开发建设各类新功能空间。在这个过程中，需要注意农业用地的流失、城乡结合部功能空间和居住空间的规划、高档商品住房和一般住房的按比例建设等问题。

3.农村地区公共管理和服务的城市化

在乡村公共事业发展和公共事务管理中，逐步向城市水平靠近，实现在全域城市化区域内的统筹管理。尤其强调在公共卫生、教育、福利服务和社会保障等领域，实现全区域的统筹规划、均衡的资本运营和均质的服务管理，提升农村居民对公共服务的利用率。

4.大力发展都市农业进行各产业的全域性规划

全域城市化在产业领域的发展理念为，保持并加强都市农业的发展，促进边缘区域及城郊部地区的第二产业和第三产业的发展。虽然，农民赖以维持生计的社会生产方式还保持为农业生产，但其劳作方式在现代化的基础上，应更紧密地和城市居民的生活需求相结合，为城市居民提供即产即销的农副作物产品。均衡城市空间的投资和产业发展，设置不同区域中的龙头产业，有计划有策略地将城市产业的发展均衡分布在不同城市功能区位中，发挥地区特色，加大科技园建设和创新投资，从而带动整体城市的良性运行和可持续发展。虽然在产业结构上，都市农业仍然属于第一产业，但其直接服务于城市的功能、密切结合市场需求的特性被加以强调。

5.全域居民的生活方式城市化

农村居民生活方式的城市化变迁指的是城市居民的消费休闲娱乐文化等生活方式被农村居民逐步接受。通过改善农村的公共基础设施建设，使农村居民的社会生活方式向城市居民靠近。一方面，在公共事业和福利服务中，农村居民可以享受和城镇居民同样的待遇，主要包括医疗、教育、养老保险和其他各类公共服务。另一方面，农民的日常生活方式发生“去乡村化”的转变，尤其是在文化娱乐和休闲方式上逐步向城市居民靠近，最终引导农村居民的消费观等价值观发生转变。

值得注意的是，在全域城市化的发展过程中，不可缺少创新型地方政府的建设、功能空间的重点规划和建设、农村公共事业和服务的完善、都市农业的大力发展以及城市文化的普及五大要素。

全域城市化应注意的问题

1.合理的全域空间布局规划和重组

在全域城市化过程中，需要注意的问题之一便是产业结构的空间布局及调整问题。作为地方政府必须掌握全区域资源和地理条件，以长远的眼光对城市区域的产业空间布局进行整体规划、合理设计，按照“因地制宜，就地取材”“整体规划，集聚效益”的原则进行全方位的方向性规划。在具体项目的审批和实施过程中，要严格把关，防止出现重复建设等问题。在土地征用过程中，要运用合理的方式方法，避免发生社会冲突和矛盾。

2.高效的行政管理体系

全域城市化在要求政府行政职能转变的同时，对行政单位的结构体系重组也提出要求。例如，在大连市的全域城市化过程中，将原本独立的两个区——金州区和开发区合并成为金州新区。其本意是将土地资源少而投资力度大的开发区和土地资源大而投资力度小的金州区合并，形成优势互补。而事实上，在这个过程中，出现了不同的行政体制间的相互融合问题，即开发区的管委会制度和金州区的传统区政府制度之间的差异，从而产生工作效率降低等一系列问题。在整体空间的城市化过程中，诸如此类的行政体系调整问题还需要实践检验。应当说，全域城市化的具体内容在实施过程中尚属于摸着石头过河的阶段，需要持续和及时地总结归纳、经验交流。

3.有限的农用地流转

在全域城市化发展过程中，工业和房地产业的发展使得市郊农村的土地已经捉襟见肘。例如，在大连的全域城市化发展规划中，在农村规划建设了14个重点工业园区，原来地处中心城区的大化集团、东北特钢集团等200多家大中型企业向农村转移。虽然增加了县域中心城镇的吸引力，逐步实现农民向城镇集中、工业园区集中的态势，但事实上也反映了农业用地的工业化流转。另外，在城郊建设住宅区已经成为全域城市化过程中的首要任务。因此，特别需要注意在此过程中，防止出现农业用地的大规模流失，确保都市农业发展的规模化集约化生产，同时，严格防止地方政府个别部门圈地圈钱。

4.促进资本的双向互补流转，加大社会资本的投入

全域城市化过程中的资本流转问题相当重要。随着政府财政预算和规划的出台，以及空间开发和投资项目的引进，势必带来大量资本的流转。由于目前城乡间资本的互补流转严重不足，导致资本往往是从城市向农村、从地方向基层的单方向流转。而在这个过程中容易出现资本引发的开发权和主导权等问题。建议加大城乡间资本互补流转的力度，开放一些领域允许私人和社会资本进入，同时，兼顾全域空间中的资金流向比例，以及投入和产出效益的关系。尤其需要注意的是，在此过程中要保证资本在各个环节的正常合理流转，防止出现基层政权层面的腐败问题。

5.新城镇文化建设

在农村生活方式转变过程中，强调逐步渗透、文化传播。在引导现代生活方式的过程中，注意不能流于表面。应通过加强地区内的各级教育，提升文化知识水平，改变传统农业生产过程中形成的价值观，使得农村居民能够快速跟上社会科技发展步伐，在居住、教育、就业、医疗、文体、社会保障等各方面享有和城镇居民同等的待遇。