偿债基金概述

偿债基金，不是简单的资金积累，而是一个国家为了实施有效的债务调整，达到债务信用的确立和国家财政，通过建立一种基金运行机制——基金的筹集，积累，管理和运用而形成的特殊的信用制度。从各国建立偿债基金的目的来看，主要是为了加强财政后备，谋求财政负担均衡，避免偿债高峰期出现财政偿债危机。现代偿债基金制度不是通过利息的积蓄来偿债，而是将偿债基金作为一个蓄水池来，来平衡年度偿债负担。

偿债基金亦称”减债基金“,是指国家或发行公司为偿还未到期公债或公司债而设置的专项基金；很多发达国家都设立了偿债基金制度。日本的偿债基金制度，是在日本明治39年根据国债整理基金特别会计法确定的。偿债基金：一般是在债券实行分期偿还方式下才予设置。偿债基金一般是每年从发行公司盈余中按一定比例提取，也可以每年按固定金额或已发行债券比例提取。

Sinking Fund is a provision that allows the company to make regular payments into a fund administered by a trustee over the life of the bond instead of repaying the entire principal balance on the maturity date.

偿债基金的研究发展

设立减债基金的理论依据是复利累积计算法，由英国学者R.普莱斯创立。他认为,如果以现存债务的1％为基金，那么基金将按复利增殖。按这种方法，政府用于买销公债（政府以剩余资金按照时价从证券市场中收买公债，从而使该债务归于消失）的财源有两个：①政府每年所提供的定额资金；②已买销公债利息的增积。这种减债基金方法曾在18世纪末流行过，但在实际执行过程中，并未达到预期的目的。现代减债基金的形式与过去有所不同。常用的方法，是以财政拨款作为减债基金，直接用于买销或偿还公债。

减债基金制度的采用在西方国家比较普遍，但有些国家的减债基金只是一种制度上的存在，现实中并未发挥作用。比如美国为了有计划地调整第一次世界大战中累积的国债，通过《1919年战争借款法》设立了每年用于偿债的支出权限额，后来从法律上加以确认。随着第二次世界大战进行，国债余额大增，政府改减债基金为借新还旧的政策，减债基金也就有名无实了。有些国家只存在一些特殊的少量的减债基金，但这些特殊的减债基金并不重要；有的国家则设有用于偿债的特殊基金或金库，即把超收的财政收入部分用于减少信用资金筹集或用于偿还债务。减债基金比较完善的是日本，除了转换公司债采用减债基金外，国债减债基金特别会计法等也都规定了要设置减债基金。1967年度形成的现行减债基金制度规定了减债基金财源的交纳和偿还资金的划转。

Since it reduces the probability of default at the maturity date, a sinking fund provision is an attractive feature to bond holders. Thus, bonds with a sinking fund provision are less risky to the holders and generally have lower yields than compareble bonds without the provision.

偿债基金核算

我国外汇管理体制改革后，为了确保企业对外信誉，国家规定：对外债较多的企业和有关部门可以建立相应偿债基金，并在外汇指定银行开立现汇账户存储，以保证按期归还。企业建立的外币偿债基金主要有三种来源：

按负债金额的一定比例按人民币购入外汇建立偿债基金；
按规定可从现汇账户中划出一部分外汇作为偿债基金：
以国家批准的专项还贷出口收汇作为偿债基金。

建立偿债基金的企业应在“银行存款”账户增设“╳╳外币偿债基金户”明细分类账户进行单独核算。该账户也属外币账户，其余额也需按期末汇率加以调整。并分别其来源进行处理：

1、按第一种方法建立的外币偿债基金，按实际购入的外币金额与按市场汇价折合的人民币金额，借记“银行存款–╳╳外币偿债基金户”科目，按实际支付的人民币金额，贷记“银行存款–╳╳人民币户”科目，其差额借记或贷记”财务费用”等科目。

2、企业按第二种方法建立的外币偿债基金，在划出时，应按划出的外币金额与账面汇率折回的人民币金额借记“银行存款–╳╳外币偿债基金户”科目，贷记“银行存款–╳╳外币户”科目。

3、按第三种方法建立的外币偿债基金，由于《通知》规定，其可以直接进入偿债基金户，因此，在收到外汇时，按实际收到的金额与按市场汇价折合的人民币金额借记“银行存款–╳╳外币偿债基金户“，贷记”应收账款”`“应收票据”等。

企业利用专项存款偿还外债时，按市场汇价折合的人民币金额，借记有关负债科目，贷记“银行存款–╳╳外币偿债基金户”科目。

期末，该账户外币金额的调整方法同其他外币账户相同。

建立偿债基金的效用分析

1、建立偿债基金制度是健全和完善国债市场的一项基本制度建设

偿债基金的建立，对国家财政是一个“蓄水池”，在借新还旧和推迟偿还的不良循环中，可以起到“提闸”和“关闸”的作用。此外，国债发行市场和国债二级市场交易规模日益扩大，市场波动在所难免，并将影响物价，影响国债发行市场。因此，国家财政必须积累一定规模的资金，确保对流通市场的有效干预和国债市场的健康发展，为国家财政提供一个调节宏观经济运行的新手段。

2、建立偿债基金制度有利于调整和减少政府债务，减轻财政压力

建立偿债基金后，在财政发生债务支付困难时可以拿出部分资金来帮助政府度过债务危机，在财政相对宽裕的时候再把这部分资金补回来。此外，在市场发生大的波动时，偿债基金与发行可转换债券相配合，减少政府债务付息成本，同时还可以在市场利率下降时购回部分国债，减少政府债务，减轻财政压力。

3、能有效地防范政府的债务风险，顺利的度过偿债高峰的需求

我国2010年底公债余额已经达到了接近7万亿元，在不久的将来肯定会出现偿债高峰，偿债基金的运用可以提供偿债高峰所需的部分资金，顺利度过偿债高峰的需求，化解政府的债务风险。

4、能有效地维护政府的债信，稳步扩大国债发行规模

我国的国债负担率还相对比较低，国债发行还有很大的空间。但是国债的发行必须以政府良好的债信为基础，要让投资人对自己的投资抱有信心，相信国债到期而可以偿还。所以建立其偿债基金制度就可以提高公众对国债的信心，提高政府的债信。从而使国债有序合理的发行，逐步提高我国的国债负担率，让国债在我国的现代化进程重贡献更多的力量。

建立偿债基金的制度安排

偿债基金的资金来源

国债偿债基金可以从以下渠道来获得资金来源：

第一， 国债发行的超收部分。

从历年发行国债的情况来看，基本上每年都有超收的情况，应把这部分资金全额纳入偿债基金。

第二， 国债还本付息的结余部分。

财政每年对与国债的偿还都有预算，应该说这个预算时留有余的，因此，应将还本付息后的结余资金全部纳入偿债基金使用。

第三，当年国家财政收入中一定比例的提取。

从国外的经验来看，中央财政一般都从当年的收入中提取一定比例的资金纳入偿债基金，我国也应结合实际制定适宜的比例，以不断增加偿债基金的总量。

第四，债务有偿使用的收益。

国债不同于其他财政资金，主要投资于一些大型建设项目，这些项目最终都会取得一定的收益，我们可以将这些收益的一部分来纳入偿债基金来管理。

第五，偿债基金自身运作增值的部分。

根据偿债基金的性质，基金在管理过程中是可以增值的，这部增值资金理应归入基金本身。

第六，国有上市公司国有股减持收入的适度缴纳。

随着我国市场化进程的不断加快，在某些行业，国家需要通过减持国有股来逐渐淡出这些市场，而减持股的收入可以按照一定的比例纳入偿债基金运作。

第七，大型垄断型国有企业上缴利润的适度缴纳。

大型国企在自身发展的过程受到了国债资金的大力支持，现在这些国企因为具有垄断权利，所以可以获得很高的利润。因此，我们可以将大型国企每年上交的了润按照一定的比例划入偿债基金管理。

偿债基金的使用

偿债基金的使用一定要制定严格的制度，对使用的条件、范围和程序做出明确的规定。偿债基金首先可以在财政状况恶化的情况下为当期的公债偿还提供部分的资金；其次，在市场发行条件恶化的情况下，可以动用偿债基金提前从流通市场购回二手债券，这样即可均衡债务负担，又能收到减债效果，并且有助于提高国债信誉，改善一级市场的发行环境；再次，当市场利率呈下降趋势或将近谷底时，以一定量的偿债基金为依托，配合发行转换债，在不增加财政总负担的前提下，及时偿还旧债，取得降低成本的效果。

偿债基金的运作

偿债基金的运作可以参照我国社保基金的运作方式，或者直接将偿债基金的运作以代理的方式交给社保基金来管理，这样一方面可以利用社保基金在近几年运作过程中积累的经验，另一方面可以大大减少偿债基金的管理成本。但是在具体运作过程中必须明确偿债基金的性质，科学合理的安排偿债基金的投资范围和结构。

偿债基金的监管

偿债基金的管理可以在财政部设立一个专门的管理委员会来对偿债资金的使用和运作进行全面的监督，以确保偿债资金的规范使用和有效运作。

偿债基金与项目融资结合

改革基础设施建设投融资体制，拓展融资渠道，多方面筹集资金是提高我国基础设施服务供给水平的必由之路。笔者在分析我国传统投融资体制及基础设施建设项目特点的基础上，结合项目融资的内涵，提出建立偿债基金，推行项目融资的方法有效利用社会资金及外资，构建城市基础设施建设多元化融资的新的投融资机制。

一、城市基础设施项目传统投融资机制分析

城市基础设施项目具有微利性公益项目的特征，项目本身的经济效益较差, 但社会效益较高。长期以来，我国此类项目的建设主要依靠政府设立的国家专业投资公司来完成，项目资金主要依赖于政府的财政预算基础设施建设基金注入。

由于基础设施项目“微利”的特质，导致项目本身无法产生足够的投资回报，专业投资公司普遍面临财务状况较差的状况。而且项目本身无法满足项目融资的还贷保障要求，使得微利公益性项目大多不能采用项目融资这一国际上通行的基础设施建设项目的投融资方式，极大地限制了专业投资公司参与利用资本市场。另外，由于无法取得项目融资贷款人的信贷支持，这类项目只能采取专业投资公司负责举贷投资，或由建设单位举贷而由专业投资公司担保这种传统的建设项目投融资体制。

这种体制容易造成以下弊端：

1、由于专业公司所投资项目无法实现资金的良性循环，所但保的项目也因债务单位通常不具备偿还能力而变成专业投资公司的实际债务负担。巨额债务及担保责任过度集中于专业投资公司，风险逐年递增且无法分散，远超过其资本金所能承受的限度；

2、专业投资公司资产中也具有相当规模的收益性资产，其商业化运作客观上要求在投融资机制上与微利公益型项目资产分离，实现独立运作，以提高资产经营效益。但目前状况下，专业投资公司一般实行统收统支，这势必形成前者在资金需求与偿付方面难以平衡的局面，不利于专业投资公司的财务控制及资金效率的提高；

3、在专业投资公司开拓资本市场的范围及能力受到限制的情况下，公司拥有的存量资产，尤其是微利公益性资产无法盘活变现，资金平衡的实现很大一部分只能依赖于向商业银行“举新还旧”，长此以往将形成专业投资公司的信用下降，商业信贷融资渠道变窄的不良局面。

二、改革单一投资主体的状况，构建多元投资主体

投资体制中出现的问题，根本原因在于投资主体的单一化，投资体制的各种责、权、利关系没有理顺。因此，改革的最重要目标就是构建多元的投资主体结构。

对于纯公益性项目的建设，由于不能产生直接的经济效益，仍应以政府部门为投资主体，允许各种类型的企业、个人参与项目投资，形成多元化的主体结构。以市场准则为依据，进行市场化的融资活动和投资管理，依法取得经济回报，获取经济收益。在这部分的投资活动中，要使政府从主导垄断地位转变为投资主体之一，政府更多的是起引导投资方向的作用，并利用政府的其它投资收益补充给纯公益性项目的建设，解决后者的融资问题，形成纯公益项目投资的良性循环。

对于微利性基础设施项目，由于其存在一定的投资收益，因而为项目的市场化运作提供了基础。可以允许和鼓励企业法人(包括外资)和个人进入部分城建领域投资和运营，实现由政府单一投资主体向政府、企业法人等多元化投资主体的转变。通过市场化融资，由市场来选择投资者、项目经营管理者，并由项目投资者对项目的投资建设、经营管理、收益全过程负责，完全实行市场化投资与运营。政府的功能只限于监督及必要的信用担保。

三、推动微利公益性项目的项目融资

基于上述城市基础设施项目投融资体制改革的总体思路，结合项目融资的特质，笔者认为推动微利公益性项目的项目融资是现实可行的选择，具体分析如下。

1、项目融资的特点。

国外基础设施建设项目有很大一部分是采用项目融资的形式。项目融资作为一个专业金融术语有如下特点：

（1）项目融资指的是融资者对特定项目的贷款，提供贷款的投资者可以是股权投资者，也可以是独立于股权投资者的贷款人；

（2）项目融资依赖于项目本身产生的未来收益作为其还款保障，这是区别于金融机构一般性贷款融资的最根本之处。此外，典型意义上的项目融资并不依赖于所在国家的政府或其他部门机构的担保，其债权人对未履行担保义务的所在国政府及其金融机构无追索权。因此，项目融资也被称为“无追索权融资”；

（3）项目融资通过一系列的合同、协议将风险分散到与项目有关的各方。投资者对项目贷款人的责任只以其出资额(股本)为限。换言之，项目融资的贷款者对项目所有者(项目的股权投资者)投入项目之外的资产及其他收益无追索权，因此，项目融资又称为“有限追索权融资”。

由此可见，真正意义上的项目融资，其性质与目前我国专业投资公司所筹措主体城市建设信贷资金有着本质的区别。后者基本上是政策性资金，这部分资金的使用虽然采用商业化运作，但其投资与偿还仍纳入专业投资公司“统借统还”的模式中，由公司的资产加以担保，其债务风险无法分散。而项目融资的投资及还贷机制则较好地平衡了项目与项目各投资主体之间在项目收益、资金风险及金融信用之间的利益关系。与此同时，项目融资本身也有如下要求：项目融资所针对的项目主要是可以产生投资收益的项目(但其中不排除其适用于微利公益性项目的可能性)；由于项目公司承担了项目建设及项目未来运作及管理的主要成本与风险，项目融资的成本、费用一般情况下高于其它方式的融资，至少在项目投资的初始阶段如此。

2、项目融资与基础设施建设项目投资结合的操作模式分析。

针对上述项目融资的特点，基础设施建设项目能否适用于项目融资的投融资机制，关键在于解决项目本身无法产生现金流的问题以及项目的投资者、债权人及政府的各方利益是否可以通过项目融资而取得最大程度的平衡。解决上述问题的可行方式是利用资本市场，积极推动专业投资公司的资产重组，采用资本运作的方法对专业投资公司固有的投融资模式进行创新。同时争取政府部门的协助与支持。

基于这一思路，设计如下方案：

（1）专业投资公司资产重组与分立。借助资本市场，推动专业投资公司的资产重组，将公司的存量资产剥离为收益性和非收益性（又称为微利性）两大类，并分立。收益性资产并入专业投资公司所拥有的上市公司为核心的资产板块，对于原来没有控股上市公司的专业投资公司可以以这部分优质资产为核心组建股份制公司或参股、控股上市公司，然后通过控股公司进行资金筹措与经营运作，独立承担风险；而微利性资产则以政策扶持为主进行投融资，并力争最大限度的商业化运作；

（2）采取“政府为主，社会为辅，多元募集”的方法解决资金问题，构建投资主体多元化的新的投融资格局。广开微利项目的筹资渠道，包括：政府投入、国际资助、受益单位支持、受保企业风险保证、专业公司投资、经营收益补充。

（3）设立偿债基金支持微利公益投资项目。偿债基金的最初目的是为了保证债务资金的及时偿还，从而提升债务人的金融信用，降低财务风险；同时，偿债基金的主要来源为政府部门的财政性补贴、税收返还及土地批租收入等资金，是争取政府部门对城建政策优惠与金融扶持的重要渠道之一；

（4）偿债基金注入微利公益性投资项目，实现项目投资收益重组。由于项目融资的信贷方式与融资的资产组织形式（项目公司）两者是不可分割的，从金融角度而言，如果项目公司本身的资产(包括未来的项目资产和项目建设所投入的股权资产)能够解决投资回报问题，项目融资的信贷资金来源问题便有了保障。

四、偿债基金注入微利公益性项目的操作模式

偿债基金注入微利公益性项目不只是简单地解决资金和信用的问题，而是构造政府基础设施建设新机制的问题。它不仅仅是政府行为，而是政府扶持下建设项目的市场化行为。建立的偿债基金必须规范运作。专业投资公司必须有充分且清醒的理解，不能盲目扩大偿债基金的金融和信用担保功能。

根据目前的实际情况，笔者拟定了偿债基金注入微利项目的基本框架：

（1）偿债基金为独立法人，按市场原则规范运作，在确保基金流动性的前提下，投资货币、资本市场以获取有限风险下的投资收益；

（2）偿债基金的主要资金来源为非债务性资金收入，包括财政拨款、税收返还、土地批租收入、投资收益等。

（3）偿债基金以提供信用担保、贴息的方式选择有良好社会效益及增值潜力的微利项目为其提供金融支持。

（4）偿债基金采取新型的银企合作方式，即与商业银行达成协议，根据微利项目的具体情况，将一笔特定数额的资金以保证金的形式存入银行专门账户，协议银行按协议规定的担保放大倍数向微利项目提供贷款。该保证金将作为偿债基金对微利项目的金融支持，为其提供贴息及信用担保，并同时限定专业投资公司的最高风险额度。

（5）由政府协调，联合金融机构与建设单位组建区域性、专业性城市基础设施建设信用再担保机构(或信用保险机构)，为微利公益性投资项目提供再担保服务，实施担保风险控制。

五、结束语

根据我国目前的城建水平和发展规划，微利公益性的基建项目在今后若干年还会大量出现，其资金问题的解决已成为当务之急。目前我国的一些城建项目(还有其它基建项目)已在部分投资项目中实施了项目融资，取得了良好的效果。但这些基本都是收益性项目，同时都是在有担保的情况下完成的。从这一意义上说，微利公益性项目利用项目融资进行建设尚无先例。

造成这种局面的原因是多方面的，笔者认为其中重要的一点是业内人士囿于项目融资的静态内涵，缺乏从动态角度及从与资本市场相关联的金融理论方面剖析项目融资各方的风险——收益机制。通过设立偿债基金的方式，进行项目融资从而引进社会资金及外资投入城市基建项目是一条可行、至少是值得探索的思路之一。