简介

信用卡滞纳金指的是持卡人在信用卡到期还款日实际还款额低于最低还款额的情况下，最低还款额未还部分要支付滞纳金。根据了解，滞纳金的比例由中国人民银行统一规定，为最低还款额未还部分的5% 。但由于各家银行政策的不同，所设的最低额度也不尽相同。

例如：持卡人小刘刷卡消费15000元，他的当期最低还款额为1500元，如果在到期还款日小刘只向银行还款500元，那么银行将对低于最低还款额的部分即：1500元-500元=1000元收取滞纳金，收取滞纳金的金额为：1000元*5%=50元。

性质

第一，滞纳金的产生基础是公法之债的不履行。“如果债权的观念可以理解为特定主体之间一方请求另一方作为或不作为的权利的话，那么这种观念决非私法所独有，而应为公法、私法所共通。”84一般而言，公法之债具有以下特点：其一，公法之债是一种法定之债，遵从公法强制原则，故其从产生到消灭的全过程，均由法律明确规定，不由当事人任意选择而定，不承认以和解方式解除其债务关系；而私法上的合同之债为约定之债，是基于当事人意思表示一致时而成立的，来源于私法自治原则的合同自由原则。其二，公法之债具有一方主体的特定性，主要表现为国家或者政府；而私法之债的主体并无限制，民事主体皆可成为私法之债的主体。其三，公法之债具有金钱给付性和关系内容的不均等性；私法之债不以金钱给付为限，而且其给付内容一般具有价值的对等性。此外，公法之债的债权人往往享有私法之债的债权人所没有的种种特权，例如公法之债产生争议或得不到履行时无需借助司法机关而自行实现其债权的强制执行权（自力救济），以及相对于私法之债的优先受偿权。发端于1919年德国《租税通则》第81条“税收债务关系说”的税收之债是公法之债的典型，世界各国在税法上规定滞纳金的理论根据也正基于此。

第二，滞纳金是督促公法之债履行的手段而不是目的。由于滞纳金是以罚款的方式作出，因而有学者从行政处罚与行政强制执行的起因、当事人所承受的最终法律效果、行为模式和行为性质的同一性指出两者属于同一范畴，在作用于行政事态时有某种从属性或补充作用。而行政法学界主流观点认为作为行政强制执行的执行罚不是行政处罚。虽然执行罚具有罚的外形与功能，两者都是使违法人承担新的义务；在执行罚不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，采取直接强制执行手段。但它与行政处罚显然不同：其一，性质不同。行政处罚和执行罚虽然都是针对不履行法定义务的当事人，但行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行法定义务。其二，目的不同。行政处罚的目的在于制裁，通过制裁使当事人以后不再违法，着眼点在于过去的违法行为；执行罚的目的在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务的实现。其三，原则不同。制裁性法律责任一般都以“一事不再罚”为原则，一次违法行为只惩罚一次；强制性法律责任的最终目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。学界对于执行罚与行政处罚关系的分歧对于滞纳金性质的认定并无多大影响，关键在于滞纳金仅仅是确保公法之债得以履行的一种手段，当这种间接强制的手段失效之后应该是直接强制的及时介入，而不是“钓鱼执法”模式下行政机关对公法之债债务人财富的觊觎。因而，现实中屡屡出现的巨额滞纳金案例无疑是将手段作为目的，从而异化了滞纳金制度设置的初衷。可是，“在与刑事罚的关系上，执行罚的过错罚款数额必须与之均衡，这样的话，与刑事罚相比较，被认为抑制效果甚微”。170.由此导致的结果是：日本《行政执行法》被废止后执行罚制度的式微，仅在《防沙法》第36条中规定了执行罚制度，作为确保不履行作为义务的替代方法是刑事罚的广泛导入。

第三，滞纳金的课征主体是法律规定的行政机关。对于执行罚的主体是行政机关还是司法机关，两大法系本来有重大区别。其根源在于对于行政强制执行权的性质的认识，普通法系国家从来都将行政强制执行权看成是司法权的一部分。在美国行政法上，将行政强制执行的手段（执行罚）称为“简易权力（ summary power），属于简易行动（summary action）的一种形式”而行政机关的简易行动，是一种例外的行政执行程序。……这种执行方式由行政机关以实力直接实现执行目标，不需要法院的支持。然而不能认为这种执行方式和法院完全无关。因为行政机关的简易执行行为是否符合法律规定，是否超过必要的范围，仍然处在法院的监督下。” 但在大陆法系的许多国家则历来将行政强制执行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。在法国行政法上，“行政处理的当事人不履行行政处理中所规定的义务时，行政机关在必要时可依职权强制执行，毋须请求法院强制执行。这是行政处理的一种特权。” 在德国行政法上，“行政执行法的核心是行政行为。在国家和公民之间的请求权和其他义务的执行方面，行政行为如同民事裁判那样具有作为执行根据的功能。可以认为，行政执行就是行政行为的执行。在这里，行政机关享有相对于债务人的特权，即可以自己设定执行的根据并且自己执行，无须申请法院。” 但是在二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们所接受。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施强制执行。并且，从我国已经形成的强制执行制度可以十分明确地看出，行政强制执行是国家机关对不履行行政义务者所采取的强制手段，因而，行政强制执行权不是由行政机关所独享，事实上，司法机关享有绝大部分的行政强制执行权。“行政强制执行的‘行政’二字，并不意味着强制执行权属于行政机关，而是实现行政权的手段。”由此衍生出滞纳金的法定原则，即滞纳金的设定必须有法律（狭义上的法律）依据，在法定职权范围内依照法定的程序执行。

治理

（一）信用卡滞纳金的增殖机制 根据《银行卡业务管理办法》第22条的规定，发卡银行对贷记卡持卡人未偿还最低还款额的行为，应当按最低还款额未还部分的5％收取滞纳金。可见，信用卡滞纳金的计算基准是最低还款额。最低还款额是指发卡行规定的持卡人应该偿还的最低金额，包括累计未还消费交易本金、取现交易本金的一定比例，所有费用、利息、超过信用额度的欠款金额，以及以前月份最低还款额未还部分的总和。运用公式表示就是：最低还款额=（信用额度内）消费款的10%＋100％提现金额＋100％前期最低还款额应还未还部分＋100％超过信用额度消费款＋100％费用和利息＋分期还款本期应还部分（分为有息及无息两种）。其中“费用”包括信用卡滞纳金和超限费，信用卡超限费是指当持卡人累计未还用款金额超过发卡银行为其核定的信用额度时，按规定应向发卡银行支付的费用。另外，由于信用卡的记账日和还款日均是以月为单位，所以信用卡滞纳金也是按月计收。从信用卡滞纳金的计收公式，我们可以看出其具有自我增殖的功能，即其计算基准逐月提高。对于这一点，前述三个案例无疑是其最好的脚注。

其实，对于信用卡的违约金并不应该如此无限制的计收，而是有期次或数额限制的。例如，我国台湾地区中国国际商业银行信用卡的违约金限三期收取，即“延滞第一个月当月计收违约金150元（新台币），延滞第二个月当月计收违约金300元，延滞第三个月（含）以上者每月计收逾期手续费600元”；汇丰银行信用卡的违约金也是最多收取三期，即“以当期账单累积金额中之消费金额及预借现金金额扣除持卡人于当期缴款截止日止已偿付之账款后之金额，按2.5％计算。惟持卡人违反前开付清当期最低应缴金额之约定连续三期（含）以上者，其应付之违约金，以三期为限”。美国对于信用卡延迟费的收取没有期次限制，而是定额的，即大多数主要的发卡行收取的延迟费从15美元到39美元，在2005年，信用卡延迟费平均收取37美元实际上，这也是合同法理论中违约责任的可预见性规则的运用。

对于大陆地区发卡行之所以不将滞纳金改为违约金的原因，笔者将“不惮以最坏的恶意来揣测”。固然，目前中国的信用状况不尽如人意，而“无论在法的基本原则上还是在法的实际运用中，均有一个明显的倾向，即，与基于国家机关主导权的刑罚或行政手段相比，基于私人主导的可利用的其他强制性手段被严重忽视”。因而，对于信用不彰的持卡人运用行政法上滞纳金的“督促履行”功能实现债务的履行，而试图摆脱合同法私人实施不力的状况，似乎是值得宽宥的。但是，即便是行政法上滞纳金的运用也是要考虑必要性原则，而不是仅仅采用其“驴打滚”式的自我增殖功能，对持卡人的财富进行明火执仗的抢掠。所以，信用卡滞纳金存在的唯一解释就是：发卡行试图利用行政法上滞纳金的“督促履行”功能牟取暴利，而不愿意在违约金的名义下去践行最基本的商业道德—诚信。

（二）治理信用卡滞纳金的常规思路 1.《贷款通则》的治理

找出病灶的目的是为了对症下药。既然信用卡滞纳金的性质是违约金，那么就可以运用合同法理论对高额的信用卡滞纳金进行治理。尽管《合同法》没有对惩罚性违约金的数额作明文的限制，但是根据《合同法》的相关规定，在限制违约损害赔偿责任方面主要有第113条第1款的可预见性规则、第119条第1款的减轻损失规则、第120条的与有过失规则；在规制由于合同自由的异化而导致过高的违约金方面有第114条第2款的违约金数额调整规则。然而，发卡行却认为其收取高额滞纳金是执行中国人民银行颁布的《银行卡业务管理办法》第22条规定的结果，这样才符合银行业的合规性监管，因而该违约金是法定违约金而非约定违约金，所以不能适用上述《合同法》关于违约金数额限制的规定。

当持卡人透支信用卡时，发卡行与持卡人之间产生的不仅仅是《合同法》上的借款合同关系，更是中国人民银行制定的《贷款通则》上的贷款合同关系。由于颁布于199年的《贷款通则》没有对近几年才兴起的信用卡滞纳金的计收比例作出相应的规制，因而，作为《合同法》上借款合同特别法的《贷款通则》，完全可以参照台湾地区或美国商业银行计收信用卡违约金的期次或数额限制，在将来的修订中对逾期贷款罚息的上限作出规定。其实，尽管美国发卡行所收取的信用卡延迟费是定额的，仍然有学者认为其违反了美国宪法第五和第十四修正案的正当程序条款，因为即便是延迟一个小时至少也要收取1美元，远远超过了发卡行所遭受的损失。所以对于信用卡延迟费的收取应该按照2003年农业机动车互助保险公司诉坎贝尔（Farm Mutual Automobile InsuranceCo. v. Campbell）案所确立的惩罚性赔偿金的最高限额，即不得超过所受损失的9倍。而且，我国已有行政机关对征收行政法上的滞纳金的上限作出了明确的规定[10]，作为违约金的信用卡滞纳金，似乎更没有理由不作出相应的限制。

2.《反垄断法》的治理

对于信用卡滞纳金的治理，除了合同法之外，还有反垄断法。中国人民银行规定“按最低还款额未还部分的5％收取滞纳金”的行为是其履行“依法制定和执行货币政策”职责的体现，即是制定货币利率的行为。利率是货币的价格，商业银行之间竞争的手段主要就是利率。中国人民银行制定收取滞纳金的法定利率，排除了各商业银行之间的竞争，而各商业银行也乐意在统一的利率下享受着高额的利润回报。因此，中国人民银行违反了《中华人民共和国反垄断法》第37条的规定，即“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。由于行政机关凭借的是其掌握的行政权力，而这种权力在市场上使其具有支配性的地位，行政垄断行为就是滥用这种支配地位限制竞争的行为，因而，应适用反垄断法上禁止支配力量滥用的规定。具体而言，中国人民银行的垄断行为是滥用市场支配地位中的垄断定价行为，又称剥削性的滥用行为。由于我国目前是由中华人民共和国商务部、国家工商行政管理总局和国家发改委三个部门分享反垄断执法权，而行政垄断及价格垄断行为的执法权由国家发改委行使，所以国家发改委价格监督司正式受理国内商业银行乱收费的反垄断调查申请就属于情理之中了。

案例与问题的提出

1：中国工商银行厦门市分行诉吴思湛信用卡透支纠纷案。

原告中国工商银行厦门市分行诉称，被告吴思谌于2004年12月1日向原告申请办理牡丹贷记卡，原告经审查同意后于2004年12月24日为被告办理了牡丹贷记卡，实际授予被告4万元的消费额度。此后，被告在2004年12月29日至2005年1月22日期间内陆续使用该牡丹贷记卡消费，共计透支28232.11元。由于被告长期拖欠上述透支款项不还，发生了下列利息及费用：滞纳金从2005年1月25日起至2005年7月25日止累计3252.74元，贷款利息从2005年2月1日起至2005年8月1日止累计3182.81元，超限费从2005年6月25至2005年7月25日止累计311.17元。法院经审理认为：原、被告之间签订的《中国工商银行牡丹卡领用合约》，不违反法律禁止性、强制性规定，属于当事人的真实意思表示，应确认为有效合同。原、被告之间债权债务关系清楚，证据确凿。作为借贷关系中的债务人吴思谌，负有返还所借款项本息及费用的义务

案例2：中国工商银行厦门市分行诉林光弼信用卡透支纠纷案。

原告中国工商银行厦门市分行诉称，被告林光弼于2003年6月26日向原告申请办理牡丹贷记卡，原告经审查同意后于2003年7月9日为被告办理了牡丹贷记卡，实际授予被告1万元的消费额度。此后，被告陆续使用该牡丹贷记卡消费，截至2006年11月8日，共计透支9927.29元。由于被告长期拖欠上述透支款项不还，截至2007年7月1日，被告使用的该牡丹贷记卡项下还发生了滞纳金、贷款利息、超限费等累计5774.99元。法院经审理认为：原、被告之间签仃的《牡丹贷记卡领用合约》，不违反法律禁止性、强制性规定，属于当事人的真实意思表示，应确认为有效合同。原、被告之间债权债务关系清楚，证据确凿。作为借贷关系中的债务人林光弼，负有返还所借款项本息及费用的义务

案例3：中国工商银行珠海分行与严立东信用卡纠纷上诉案。

2005年6月22日，被上诉人严立东向上诉人中国工商银行珠海分行申请办理牡丹贷记卡，上诉人经审查同意为被上诉人办理了牡丹贷记卡，批准的信用额度为人民币2000元，被上诉人分别在2005年7月25日和2005年7月28日各取款透支500元，2005年9月9日因重置密码发生手续费人民币10元，之后工行珠海分行每月向严立东发出对账单催收，但严立东从未偿还欠款，至2007年2月7日，严立东因透支产生的本金、利息、滞纳金和超限费累计2931.65元。关于信用卡透支产生的滞纳金，一审法院认为中国工商银行珠海分行计算的滞纳金所依据的最低还款额度超过了严立东的透支本金，是不合理的。为此应当按照严立东的透支本金数额为最低还款额计算滞纳金。二审法院认为：由于双方约定计收复利，并按月计收滞纳金、超限费，因此严立东计算滞纳金所依据的最低还款额超过了其透支本金是正确的

当信用卡发卡行一次次将信用不彰的持卡人告上法庭的时候，信用卡透支收费这一潘多拉魔盒也逐渐向世人打开。根据中国人民银行颁布的《银行卡业务管理办法》（银发〔1999〕17号）的规定，信用卡透支收费包括本金、利息、复利、滞纳金等费用。在这只潘多拉魔盒中，最为人们所诟病的是被喻为“合法抢劫”的滞纳金。其之所以“合法”，是因为生活中的滞纳金几乎都有法律依据，信用卡滞纳金当然也不例外；而之所以是“抢劫”，是因为在“合法”的背后是惊人的利益再分配。在案例1中，牡丹信用卡持卡人透支本金28232.11元，其透支5个月的滞纳金是3252.74元；由于上述三个案例都是中国工商银行的信用卡透支案例，其滞纳金的计收方法应该相同，所以在案例2中，持卡人透支本金9927.29元，其透支7个月的滞纳金大约在2500元左右；同理，案例3中，持卡人透支本金1010元，其支付19个月的滞纳金大约在1000元左右。由于信用卡滞纳金具有累进的自我增殖功能，上述三个案例中计收滞纳金的年利率根据透支时间的长短大约为28%、43％和63%，信用卡滞纳金独特的利益分配功能由此可见一斑！

事实上，上述案例中除了第3个案例对于信用卡滞纳金的计收标准产生一定争议之外，都支持了发卡行收取滞纳金的诉讼请求。由此产生的问题是：面对巨额的滞纳金罚款，是普通民众误读了滞纳金，还是滞纳金已经异化为既得利益集团剥削普通民众的制度装置？本文将从法律责任的角度予以研究，试图回答这样一个问题：信用卡滞纳金的性质是什么？其相应的治理机制又是什么？