信息政策概述

目前，国内外关于信息政策的含义存在着不同的理解，对信息政策的范围和内容也缺乏统一的认识，在本书中关于信息政策的讨论主要是从主流的国家信息政策的层面展开的。我国学术界对国家信息政策的概念有多种表述，归纳起来主要有以下几种观点：

从管理的角度出发，认为信息政策是国家根据需要规定的有关发展与管理信息事业的方针、措施和行动指南；

从决策的角度出发，认为信息政策是政府或组织为实现一定的目标，如信息自由流通、信息资源共享而采取的行动准则；

从信息活动出发，认为信息政策是调控社会信息活动的规范和准则。

上述观点从不同角度对国家信息政策概念做了不同的解释，但它们在目标和功能上是一致的。我们认为，信息政策是指在为解决信息管理和信息经济发展中出现的、涉及公共权益、安全问题，保障信息活动协调发展而采取的有关信息产品及资源生产、流通、利用、分配以及促进和推动相关信息技术发展的一系列措施、规划、原则或指南。

我国的信息政策

我国信息政策的建设始于20世纪50年代，我国立法机关、信息管理部门在科技信息、社科信息、信息技术、信息高速公路建设等方面制定并颁布了一系列政策，取得了巨大的成就。这些信息政策对各时期的信息工作起了重要的指导作用，促进了信息事业的发展。

我国信息政策的研究历程

我国信息政策的研究历程分三个阶段。

(1)局限于科技情报政策探索阶段(1980年以前)

新中国建立后，我国政府即开始致力于科技情报体系的建设，并于1956年由国务院科学规划委员会编制了《十二年科学技术发展远景规划》，规定了科技情报工作的主要内容。1958年，第一次全国科技情报工作会议提出了我国科技情报工作的任务和机构设置。在国家科技情报政策的指导下，我国初步建立起了科技情报系统，对科技创新和发展提供了有力保障。但是，这个时期对情报政策的研究与制定主要是针对科技情报系统的建立和体制的改革，研究层次较低较分散。

(2)科技情报政策的全面研究与制定阶段(1980～1992年)

此时，在国家一系列科技情报政策的推动之下，科技情报系统迅速进入文化大革命后的恢复、重建阶段，不断参考、引进和吸收国外经验，研究我国情报政策的理论体系和内容框架，研究层次高，理论性强。此阶段的主要标志是，1991年2月原国家科学技术委员会以“中国科学技术蓝皮书(第6号)”形式发布了我国第一个国家信息政策，即《国家科学技术情报发展政策》。

(3)国家信息政策研究的全面铺开(1992年至今)

这个阶段，我国信息政策进入一个新的发展阶段，信息政策突破了科技情报政策的狭窄范围，扩展到经济信息政策、信息产业政策、信息技术政策等各个领域，一系列信息化政策陆续出台。此阶段的主要标志是，1993年9月，主题为“面向21世纪的中国信息政策与战略”的国际信息管理研讨会在北京召开。会上，众多的中外专家建议将信息产业的各个服务部门及信息产品逐步纳入政策、法制管理的轨道上来。20世纪末，随着以电子商务和电子政务为核心的信息化的推进，我国在这些方面也开展了活跃的政策实践。

我国信息政策的体系结构

黄先蓉认为我国的信息政策体系结构主要由以下五部分组成(黄先蓉，2002)。

1)科技信息政策。我国从建国初期开始就制定科技信息政策，1956年国务院科学规划委员会编制的《十二年科学技术发展远景规划》即是典型代表。1991年《国家科学技术情报发展政策》的出台，标志着我国科技信息政策研究步入了一个新的发展阶段。

2)社科信息政策。我国的社科信息工作始于1957年，但到20世纪80年代初随着国家确立以经济建设为中心的国策，我国的社科信息活动才开始发展起来，有了比较具体的社科信息政策。根据中共中央、国务院于1992年6月发布的《关于加快发展第三产业的决定》，信息服务业被列为我国第三产业的发展重点。

3)信息技术政策。我国《信息技术发展政策要点》于1990年出版，总体政策主要包括：以市场和效益为目标，大力发展信息技术的商品生产；在国际竞争的环境中，发展信息技术和产业；选择信息技术和产业的优先发展目标，集中力量，快速推进；统筹兼顾，做到微电子、通信、计算机和软件技术的协调发展；加强信息技术的研究开发，推动技术创新；应用信息技术，促进经济和社会发展；积极发展信息技术服务业；普及信息技术知识，加强人才培养等。

4)“信息高速公路”发展政策。1993年美国政府提出“信息高速公路”计划，我国提出建设“信息高速公路”两步走策略：第一步是到2000年初步建成国家高速信息化的骨干网；第二步是到2020年基本建成覆盖全国的国家高速信息网。目前，我国已经超过美国成为世界上网民人数最多的国家。

5)知识产权、信息安全以及电子商务等法律法规。

我国与美、日信息政策的比较

作为发展中国家，我国与发达国家在信息政策的制定目标、主要内容、政策环境等方面均有所不同，下面对我国与美国、日本信息政策的异同点进行比较分析。

从战略目标来看，美国信息政策战略目标主要体现在适应信息技术日新月异的变化，。谋求新的政治和经济利益；日本信息政策的目标是发展信息技术，扶持信息产业，利用信息促进生产，为实现“科技立国”的目标服务。中国的信息政策战略目标是争取和平与发展。

从政策内容来看，美国采用大信息政策观，日本国家信息政策内容有科技信息政策、信息产业政策、信息流通和利用政策，我国则采用小信息政策观。

从管理体制来看，美国国家信息政策管理体制具有明显的分散性和多元化特点，日本采用的是属于分散与集中并存的方式，我国的信息政策采用的是计划、集中管理体制，推行按行政隶属进行管理的方针。

从政策环境来看，美国、日本与我国在经济基础、法律、法规建设及大众的信息意识和信息理论方面存在很大的差距。

从政策国际兼容性来看，美国和日本的信息政策法规建设，以全球一体化观念为指导，积极参与国际信息法规制定，重视信息政策法规建设的国际合作，注重维护主权和自身利益。我国信息政策法规与国际接轨不够，缺乏兼容性。

通过我国与美国、日本信息政策的比较分析，我们应该看到我国与发达国家在信息政策方面存在着巨大的差距。我们应该加快国家信息政策建设的步伐，尽快缩短这一差距，逐步建立起有利于我国信息资源开发的信息政策。设立专门的信息管理机构，进行专门的信息管理研究；改变原有的僵化信息管理体制，采取一切有益的信息管理形式；加快经济建设，加强法制建设，加强国家信息政策的理论研究、学习；建立信息政策的咨询和研究体系；政府引导与市场驱动相结合；积极参与国际信息活动，吸取各国有关国家信息政策方面的经验；加强信息人才的培养与信息素质教育。

信息政策与信息法律的区别

第一，信息政策运用行政手段，对信息领域的各种活动起到宏观导向作用；而信息法律则采用法律手段，运用法律对具体的信息行为起制约作用。

第二，作为信息活动的指导原则，信息政策会随着社会的发展和实际情况进行灵活调整；而信息法律在制定后相对稳定，有较长的时效性。例如，版权之类的长效问题用信息法律来处理。

第三，在制定过程上，信息政策比较简单，且很多机构都可以根据所在的辖区制定相应的信息政策。在执行时，由于宏观性的特点，解释空间很大，可操作性和强制执行性较差。而信息法律则依据严格的程序，由专门的立法机构制定，由于其调整的是具体的经济社会关系，因此可操作性很好，具有强制执行特性。

第四，在调整范围上，信息政策从信息领域的整体出发，具有很大的调整范围；而信息法并不能对信息领域的所有经济关系和社会关系进行调整，它所调整的对象是在信息活动中对国家、社会造成较大影响的各种事件，也即只有构成法律行为的关系才是信息法律调整的对象。

从以上信息政策与信息法律的区别可以看出，这两种调节手段在一定程度上起到了互相弥补、相辅相成的作用，二者缺一不可。信息政策对整个信息领域起宏观调控作用，对信息法律的制定和执行具有指导作用；而信息法律是信息政策的升华，是信息政策的具体实现，对各种经济社会关系进行实际性的调节。科学合理的信息政策应当受到信息法律的制约与调节，而对于信息政策可能造成的负效应应当得到信息法律的控制，并具体体现在信息法律的有关条文中。

我国信息政策存在的问题

1.政策协调问题

我国科技信息政策有了明确的管理机构，即国家科委科技信息司，但社科信息政策、国际信息政策等其他类型信息政策尚无具有权威性的管理机构，造成了条块分割、各自为政、缺乏统一的协调和领导。同时各行业内部割据严重、互不通气，结果导致信息封闭、信息垄断。一些政府部门和科研单位把研究的需进入市场的科技信息成果，据为己有，缺乏市场流通意识。这样，影响了信息资源共享及信息系统总体效益的发挥，不能协调各系统各所有制之间的信息机构。

2.政策手段问题

我国目前所制定的信息政策偏重的是政策所要提倡、鼓励和支持的方面，对政策所要限制、反对、禁止的方面缺乏具体规定。同时政策手段单一，大都依靠政府手段，导致信息政策在实施时缺乏有效的约束力和抗击力，效果不佳。即使有关商标著作权、计算机软件等方面的法规条例已公布，但在社会上并未取得高度认识，执行时缺乏监督机构，执法力度不强，使信息政策缺乏权威性和约束性。同时，信息市场发育不完善，难以真正发挥市场调节作用，经济手段干预性不强，影响信息自由流动、产品交易等。

信息政策主要问题存在

(1)信息政策内容不完善。

我国的信息政策在内容上存在明显的狭隘特征，基本局限在传统的信息系统建设和工作规程中，至今也没有突破性进展。例如，现代信息技术的进步，带来诸如因计算机系统和数据安全、数据流而引起的国家主权、个人隐私等问题。只局限于学术界的讨论，不能纳入规定和政策性指导。还有信息人力政策、政府信息资源管理政策、国际信息交流与合作政策，也是只谈而未见实施。

(2)信息政策反馈渠道不完善。

学术界主要对信息政策的制定提出可行性的策略与思路，而忽略信息政策的评估与反馈。由于信息政策制定主体单一，含有更多的主观性和单一性，而实行信息政策主体众多，加上实行主体自身素质及信息意识不同，造成政策执行过程中出现或多或少的问题，政策的不完备性不周密性等便渐渐暴露出来，但这些又不能及时反馈到政策制定机构，而政策制定机构又没有及时进行政策评估，提出应变措施并及时修改，使政策运行达不到预期目标，也不能为修订和制定新的信息政策提供依据。我国信息政策制定过程中，还存在政策研究方法陈旧，偏重传统的社会科学理论研究的方法论体系，缺乏定量分析，实证演绎，以及缺乏高素质的信息政策研究人员等问题。

我国信息政策的发展对策

结合我国的国情，借鉴美国和日本的信息政策发展道路，充分吸收政策科学的研究成果，有针对性地解决目前我国信息政策制定和实施中存在的主要矛盾，建立和完善有中国特色的信息政策框架体系，提出以下建议。

1.加强信息政策协调，实现信息资源共享

设立国家级的信息政策和信息管理机构，强化各行业和不同所有制之间的信息活动协调。国家信息政策机构运用各种政策手段在宏观上实施管理，协调中央各级同信息机构、信息活动。同时政策上允许民办信息机构统一组织和信息活动的存在，协调不同所有制间相互竞争、融合发展。信息是国家的宝贵资源，必须通过政策法规鼓励全社会开发与利用，统一规划、组织、兼容信息系统，克服行业垄断。保障政府信息资源，在不涉及国家机密的前提下，强调信息公开性，加强国际信息资源的开发利用。

2.加快完善信息政策手段，健全信息政策规范体系

(1)加强信息工作立法，使一部分信息活动走向法制性的轨道。

目前，知识产权法、信息保密法、计算机系统的安全等方面的法律都有了一定基础，但整个信息活动还需要更多的规范，如政府信息资源管理条例、信息机构组织法、信息物业管理法、信息市场管理法、国际信息合作与交流法律制度等。这些法规制度的出台，才能保障信息政策实施的连续性和稳定性，才能使信息行为得到规范，使信息管理有法可依，有章可循。

(2)加强经济手段调控。

国家信息政策上培育信息市场，规范信息市场秩序，依靠市场杠杆来调节信息的供需活动，指导构建多层次、多渠道、全方位的信息市场体系。国家信息政策鼓励建立风险投资基金，鼓励国营、民营、外资的信息业发展，允许融资、控股、参股和发行债券等形式进行引导资源—技术—市场型的信息企业集团的组建，打破部门垄断，公平竞争，形成规模效应。引导信息业走跨区域、跨部门、跨国域的合作化道路。

3.加强信息政策实施与评估研究，完善信息政策的反馈系统。

(1)应改变长期以来信息政

策制定主体孤军作战的局面，充分调动学术界的科研力量，使民企信息业的优秀人才及外国的信息人才，加入到制定信息政策组织中来，并加强研究工作的组织和协调，发挥群体研究效应。

(2)加强信息政策实施管理体制的研究，建立政策管理与监督的组织机构，制定有效的管理措施和方法，有效地完善和运行监督机制。

(3)加强信息政策运行机制研究，研究政策运行的程序、缓解和突变因素及相互影响、制约因素及对策，建立有效的信息政策运行机制。

(4)及时了解反馈情况，对信息政策的策略、实施效果和发展性进一步评估。建立有效的信息政策评估指标体系和相应的评估基础理论，为制定新的政策提供依据。

4.加强信息政策方法论研究

引进自然科学、社会科学的理论手段和思维方法，并移植一些定量分析方法，如预测式信息政策研究、面向过程的信息政策研究等等；并可借助政策科学的研究方法和成果，完善信息政策方法论体系。

5.加强信息政策研究人员的培养

在这一方面的途径有二:(1)对现有的信息政策研究人员进行在职培训、脱产学习和选送出国，全面提高他们的信息政策思想、信息政策理论和科技文化知识水平。(2)对在校的大学生进行信息意识的培养，增设有关信息政策研究相关课程；并设置信息政策研究的硕士点和博士点，培养专业人才。