什么是休眠税

休眠税是指那些以前暂停征收或缓征的税种而从新启动征收的现象。但这些税种从新启动征收的法律却并不那么充分。这些税费诞生于1994年税制改革之初甚至更早一些，当初因为种种原因处于免征、未征等“休眠状态”，2010年以来则被相继激活。

休眠税的唤醒税种

2012年1月1日起，北京市将开始向企业征收地方教育附加费，加上已经开征的其他省市，预计此一项收费全国将增加近1000亿元收入。

此外，房产税、土地增值税、二手房交易营业税和个税以及大小非减持征收个税都是“复活”的税种，它们的税收收入粗略估算有近5000亿元。

房产税 房产税是民众最敏感的神经之一，虽然试点之初的喧嚣已过，但其未来走势仍是焦点。

房产税

1986年出台的房产税暂行条例中规定，房产税由产权所有人缴纳，包括机关企事业单位及个人，涵盖经营用房产和自用住房。但在该条例免征条款中有一条：个人所有非营业用房产。房产税当初设立的时候，城镇居民住房主要是公房，私人产权住宅很少，房产税如果对居民自用住宅征收，几乎没有税源。不过，随着全国范围的住房改革以及几轮房地产热，个人已成为最主要的房屋产权人。这也是未来将房产税设计为地方主要税收来源的原因。

现在只在上海和重庆试点，如果技术成熟后，想恢复征税，只要取消优惠条款即可，在法律上来说，这种操作比较容易，修改条例，国务院审批即可。

而二手房交易中的营业税、个人所得税条款也经历了这种简单操作。

2005年，为了调控房地产价格过高，抑制炒作等原因，全国各地开始出台文件，要求对二手房交易按5%征收营业税和按房屋差价20%缴纳个人所得税（或者售价的1%）。其实在二手房交易环节，这两个税并不在免征条款中，只是此前各地都没有执行到位。2005年“国八条”、国税156文件等强制规定，必须征收。

二手房交易中的营业税和个税几乎同时复活，为当年以及此后几年税收收入贡献颇多。但与调控目标相佐的是，这一政策从一开始增加的税负几乎全部转嫁于购房者身上。

个人转让股票 从个人所得税法颁布之日起，财政部和国税总局一直以单独文件的形式，对个人转让股票予以免征。2009年限售股的解禁，让一些持有人瞬间暴富。

个人转让股票

2009年最后一个交易日闭市后，国务院批复了对大小非减持征税的方案，从2010年1月1日起，对个人转让上市公司限售股所得征收20%的个人所得税。限售股转让所得征税直接带动了个人所得税财产转让所得项目大幅增收，增长了70%。

教育费附加税 为了改善教育投入，2011年7月公布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》国发〔2011〕22号，要求全面开征地方教育费附加。财政部也下发有关通知，要求未开征的省份，要尽快上报方案。已开征但征收标准未达到“三税”税额2%的省份，要尽快将征收标准调整到2%。

教育费附加税

地方教育费附加在1986年征收教育费附加管理办法中明确颁布，但直到2010年全国只有少数省市征收，而且征收率为1%。过去这个基金征收额几乎可以忽略不计。

价格调节基金 这项应对粮油副食品涨价，用于生产企业补贴、困难户补贴和储备的基金在很长一段时间消失于公众视线。但在2010年以来通货膨胀居高不下，尤其肉蛋蔬菜等民生消费品增长较快情况下，各地价格调节基金如雨后春笋般复活。

价格调节基金

价格调节基金各地征收标准有很大不同，有的对部分行业营业额按1%-3%征收，有的对煤炭企业征收，有的按三税的1%征收。

土地增值税 土地增值税从1993年即已开始，但在2006年之前的13年一直处于半休眠状态。该税种在各地征收情况差异甚大。广州和深圳过去就没有征收过土地增值税，一些省市虽然名义上征收，但征收率极低，大部分房地产企业也没有缴纳的意识。土地增值税是在销售后征收的，成本核算，认定销售结束都有很大争议，地方税务部门需要花费很大人才物力。

土地增值税

土地增值税在开征的最初10年累计不到100亿，而在复苏后的近5年已经累计征收3000多亿。

休眠税的唤醒依据

“休眠税”大都是在两种需求背景下复活的：一个是对应的领域比较活跃，收入增幅较大，需要税收进入起到调节，如大小非减持、房地产交易；另一种背景就是有支出需求需要增收，如地方教育费附加、价格调节基金。

“休眠税”的名目具体化，每个人都不会陌生。2012年开始向企业征收的地方教育附加费预计将增加1000亿元政府收入，征收依据是1986年国务院《征收教育费附加的暂行规定》的通知；应对粮油副食品涨价用于生产企业补贴的价格调节基金被列入去年底国家为稳定物价出台的“国16条”，依据的却是1998年颁布的《价格法》。最让房地产企业体会深刻的莫过于土地增值税。2007年开始，京津一带对土地增值税开始清算，预缴比例从0.5%提高至2%。但实际上这项从1993年就以开始征收的税在2003年之前一直处于半休眠状态。

国务院不断开征新税，其根源在于全国人大常委会与全国人大在1984与1985年对国务院的两次“空白授权”。1984年，全国人大常委会授权《国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)》。接着在1985年，全国人大又授权国务院在《经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例》。此后，国务院依照这两次授权制定了大量税收暂行条例，行使税收立法权。直到2000年3月，全国人大颁布《立法法》，第一次明确规定税收制度只能制定法律，由全国人大及常委会制定。但对于此前国务院依据两次空白授权“越权制定”的诸多征税条例，却没有监管办法。目前所知，仅有1984年全国人大常委会通过的授权于2009年明确废止。

休眠税的反思

1994年税制改革的特点是“宽打窄用”，这预留了很大的收入扩张空间，但也意味着，税收征收率的提高很可能加重了企业和居民的实际税负。而免征、未征的“休眠税”的存在，当初可以看作讲求实际的妥协之举，但也无形中给政府预留了更多的自由裁量空间，导致征税权力的滥用。这一趋势在经济走弱、地方财力吃紧的今天愈加清晰。

以房产税为例，1986年发布《房产税暂行条例》时，中国还没有开始房改，住房大规模商品化是上世纪90年代之后的事情，所以规定个人房产不纳税是合乎现实的，因为几乎不存在成规模的纳税人群。如今个人拥有房产几成普遍现象，房产税被当成抑制高房价和帮助地方解决财政困难的工具，重庆、上海率先试点，全国范围内推广也是迟早的事情。但从哪个角度来看，这都算是新税——向新生的有房者群体征收的税，而不是向过去不存在的纳税人群“恢复征收”。

严格地说，开征新税本该通过全国人大讨论，但遗憾的是，不仅微弱的呼吁声被淹没，重庆和上海的试点虽经国务院授权，却连《房产税条例》相关条款都没有修订，连旧瓶装新酒要完成的既定法律程序都没有走完，如此便宜行事，能不让人困惑？

如今国家财政收入以万亿为基数增长，2011年收入就将超过10万亿元，如果说这只是经济增长的必然结果，就可能掩盖了财富正加速流向政府的现实。财富向国家倾斜的扭曲，跟财富分配理念有关，但也跟征税权力的滥用有关。“休眠税”屡屡被激活，可以为明证。这也导致中国民众税负痛苦指数的提高——所谓世界第二的说法，或许仍缺乏科学的评判依据，但就民众体验来说，中国人的税负痛苦指数一定不会低。