什么是产业布局政策　

　产业布局政策是指政府机构根据产业的经济技术特性、国情、国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关政策措施。

从本质上讲，产业布局合理化的过程也就是建立合理的地区分工关系的过程，产业结构合理化与产业布局合理化分别从纵向和横向角度考察同一事物(产业空间分布)的两个具体方面。需

产业布局政策既是产业结构政策体系中不可或缺的重要内容，产业布局政策是产业结构政策的衍生形式之一。同时产业布局政策又是区域政策体系中非常重要的组成部分，只是后者更加侧重于建立和完善地区间的产业分工关系。

产业布局政策的内容　

　（1）制定国家产业布局战略，完善产业投资环境，加速产业集中，优化区域产业结构

制定国家产业布局战略，规定战略期内国家重点支持发展的地区，同时设计重点发展地区的经济发展模式和基本思路；以国家直接投资方式，支持重点发展地区的交通、能源和通信等基础设施，及至直接投资介入当地有关产业的发展；利用各种经济杠杆形式，对重点地区的发展进行刺激，以加强该地区经济自我积累的能力；通过差别性的地区经济政策，使重点发展地区的投资环境显示出一定的优越性，进而引导更多的资金和劳动力等生产要素投入该地区的发展。

在产业集中发展战略方面，可供采用的产业布局政策大致包括：通过政府规划的形式，确立有关具体产业的集中布局区域，以推动产业的地区分工，并在一定意义上发挥由产业集中所导致的集聚规模经济效益；建立有关产业开发区，将产业结构政策重点发展的产业集中于开发区内，既使其取得规模集聚效益，也方便政府产业结构升级政策的执行。

（2）地区发展重点产业的选择政策

在经济不发达阶段，政府通常更强调产业布局的非均衡性。即强调优先发展某些地区，通过这些地区经济的超常规增长，带动其他地区以及整个国家经济的增长。并且，政府也往往倾向于以建立开发区或在某些地区实行特殊政策的方式，将某些在政府经济发展战略中负有重要功能的产业(如出口加工业)和高新技术产业相对集中，以令其有较快的增长，进而提高其对经济增长的贡献度。

而当经济较为发达之后，政府则从维护经济公平和社会稳定等目标出发，偏重于强调地区经济的均衡性。因此，除了个别特殊产业(如对环境保护有较大妨碍的产业)之外，政府已不倾向于通过重点扶持某一地区的经济发展来带动国民经济增长，而往往对不发达地区经济给予较多的支持，甚至在某些经济发达地区或产业高度集中地区实行一定程度的限制进人政策。

发达国家的产业布局政策

　（1）美国的产业布局政策

目前还很难看到美国的产业布局政策，这主要是由于美国的政体和经济运行机制有别于其他国家。美国学者认为，美国虽然没有明确具体的产业政策，但美国政府对地区产业的发展有隐性的、间接的影响，并认为美国非明确的产业布局政策在冷战结束后对高科技工业的发展起到了非常重要的支持作用。

美国产业布局政策实际上是利益集团相互冲突、相互摩擦的产物。表面上，决定产业布局政策的是国会和政府。实际上，它们背后起作用的是各不相同的利益集团，尤其是大企业、大财团。

既然产业政策是资源配置的一种形式，那么，在美国现行的社会制度和现存的利益格局下，制定和实施产业布局政策的过程，往往就会成为各不相同的利益集团之间争夺资源的过程。所以在美国，产业布局政策不是一门科学，而是一个价值体系。美国的产业布局政策，主要是针对落后的流域地区和衰退的老工业制定的政府支持政策。

美国产业布局政策的实施主要是通过联邦财政向州政府进行补 助或补贴的措施来增强这些地区经济实力，以促进其经济发展和生活水平提高。中央政府对地方政府的这种财政转移支付制度是美国实施产业布局政策的一项重要而有效的措施。在美国，根据有关法律规定，联邦政府支出的10％用于补助州与地方。

（2）德国的产业布局政策

德国在实施产业布局政策方面，主要是采取财政补贴促进产业布局合理化发展。德国既有由上而下的纵向财政转移支付制度，也有富裕州补助较贫穷州的横向财政转移的支付制度，而且这种横向转移支付制度对产业布局均衡发展起到了重要作用。

纵向财政转移支付是根据有关法律规定，联邦政府和州政府根据乡镇的人口、面积和财政状况向乡镇政府进行补助，较贫困的乡镇除得到州政府向较富裕的乡镇征收的某种平衡税补贴外，主要通过联邦和州政府的财政补贴达到与富裕州相均衡的结果。联邦和州政府的财政拨款约占乡镇财政收入的三分之一。

（3）日本的产业布局政策

二战以来，日本的产业布局政策是围绕尽快增强国力，适应外向型经济发展的需要，充分发挥沿海地带对外交通便利的区位条件，实现产业空间布局的合理化等目标而展开的。

日本在实施其产业布局的几十年中，不仅在不同的阶段都有明确的目标，而且制订了详尽的发展规划以保证目标的实现。二战后到20世纪80年代，为了实现充分发挥沿海地带区位条件和促进国民经济高速发展的目标，通过“太平洋狭长地带区”的计划及必要的财政、金融措施，使太平洋狭长带很快成为世界上最为重要的重化工业带之一，为日本经济的高速增长做出了贡献。

20世纪90年代以后，为解决工业布局过密、过疏等不协调问题，日本先后制订了四个全国性的综合开发计划，而且后一个计划主要是针对前一个计划执行过程中出现的问题以及不同的发展阶段产生的问题而制订的，使得区域政策具有连贯性和针对性，能够顺利地达到预期目标。

中国改革开放以来的产业布局政策

　进入20世纪80年代以后，随着我国对外开放和经济体制改革的不断深化，以及国家经济发展战略的重新制定和调整，我国地区产业布局也发生了新的重大变化，这主要表现在，政府通过历次“五年计划”，对我国沿海和内陆或东、中、西三大地带产业发展的方向及重点做出明确的规定，力求实现科学合理的地区产业结构与分工体系。其表现特征是：产业布局政策的指导思想，逐渐转向以经济建设为中心，以遵照经济规律办事为原则。

随着地方经济管理和决策权力的不断增强，以及中央政府投资能力的相对减弱，各省、市、自治区政府实际上正逐渐成为推动我国地区产业布局的重要力量，从某种意义上说，正是在这一力量的推动下所取得的我国各省市经济不同程度的增长，构成了20世纪80年代以来我国地区产业布局变化的主要动因。

从地区产业布局政策的具体内容来看，20世纪80年代以来我国地区产业布局主要围绕着“调整和发展”两方面来进行的，即首先对原有产业布局的不合理之处进行调整，并加强对已有各工业基地的改造和振兴，其次从实现四个现代化和国家经济振兴的目标出发，重新考虑我国地区产业布局的重点和先后发展秩序。

（1）我国产业布局政策的发展过程

1）“六五”计划

提出沿海地区要发展高、精、尖工业，加快沿海港口建设和资源较好地区的能源开发，大力发展农业；内陆地区要加快能源、交通和原材料工业建设，调整和改造现有机械工业，有计划地发展消费品工业，充分发挥农业生产潜力。

2）“七五”计划

首次正式提出了我国经济区域按东、中、西三大地带划分的模式，并突出了沿海地区的加速发展，要求东部地区着力采用新工艺、新技术改造传统产业，发展知识技术密集型产业和新型的高档消费品工业；中部地区要重点开发能矿资源，同时在有条件的地方开发新型产业；西部地区主要是大力发展农林牧业、交通运输业，积极开发本地资源并发展一些加工工业和民族特需用品工业。

3）“八五”计划

恢复了沿海与内陆的划分模式，提出了促进地区经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进。要求沿海地区根据经济技术水平较高而资源缺乏的特点，致力于发展高、精、尖、新等层次较高的产业的出口创汇产品，加快产业结构合理化步伐，并首次提出应大力发展第三产业；内陆地区要加快能源、原材料工业建设和农牧业的开发，在经济条件较好的地区积极发展知识技术密集型产业。

4）党的“十四”大

重新明确了东、中、西三地带的划分，并且重申了沿海地区应以更快速度和更好效益发展的要求。指出东部沿海地区要大力发展外向型经济，重点发展附加价值高、创汇高、技术含量高、能源和原材料消耗低的产业和产品；中部和西部地区应加快对内对外开放步伐，加强基础设施建设，促进资源的开发和利用，努力发展优势产业和产品，有条件的也要积极发展外向型经济。

随着我国经济体制的逐步转换和各个区域经济的发展，原有的按“资源互补”或“产品互补”原则而进行的纵向型分工格局，即中、西部以开发生物资源、能源资源，以及发展原材料工业为主，东部以中西部的产品为原材料主要发展加工制造业的垂直型地区分工已有所淡化，但离上述历次规划所提出的理想目标尚有较大差距。这个特征突出表现在东部沿海地带产业结构的高度化进程比较缓慢，以及与此相伴而生的诸多经济、社会和环境问题。进一步说，目前东部地区国民经济快速增长过程中的产业主体仍然是“两高一大”(高耗能、高耗原料和大运输量)产业，其生产能力和产值规模占全国的份额在60％以上；“两高三少”(技术含量高、附加价值高、耗能少、耗水少、污染少)产业尽管一直在倡导发展，但进展比较缓慢，其对东部地区乃至全国经济的贡献份额和促进作用仍然不很突出。与此同时，一些事关全局和长远发展的矛盾已经出现，部分问题甚至呈恶化趋势，对东部乃至全国的可持续发展产生了不利的影响。由此也不难看出，地区间的产业分工合理与否，直接关系到地区经济和社会发展的质量与效益，是个战略性问题。

（2）目前我国产业布局政策的主要内容

我国目前产业布局政策在实现地区经济协调发展的总目标下，要建立地区间的合理分工关系，具体内容如下：

1）在国家宏观调控下，充分发挥市场对资源配置基础性作用

今后我国产业布局政策的基本原则，是坚持以效率为中心，这与以往我国产业布局政策的区别主要在于它是以市场机制为基础，以经济效率的高低为依据，来决定政府所重点扶持的产业在具体地区的分布规模。也就是说，主要以通过市场竞争所反映的各地区具体产业效率的高低，作为今后政府引导和扶持有关产业布局的依据。只有这样，才能够真正优化资源配置，才能有助于我国经济总体实力和产业国际竞争力的提高。

2）确定地区分工要与地区比较优势紧密结合

地区比较优势是国家制定区域经济发展和产业布局政策，促进社会经济资源空间配置合理化的前提，也是各地区制订正确的发展战略和产业政策，实现地区经济健康发展的条件。总结我国地区分工的经验与教训，“扬长避短、发挥优势”仍将是指导我国地区分工基本原则。

在发达地区经济发展政策上，以技术进步和产业结构转换为导向，以大规模参与国际市场竞争为目标，使之成为我国现代化的先导。即一方面，发达地区应当继续坚持20世纪80年代以来以对外开放和发展外向型经济为先导的基本发展战略，使其原有的资源优势和发展潜力得到充分发挥。并且，由于发达地区经济的进一步外向化，势必会相应地让出一部分国内市场，从而为不发达地区有关产业的发展创造更大的市场空间和更多的市场机会。另一方面，政府有关发达地区的产业政策，将通过各种诱导和扶持措施，加快其产业结构转换，特别是加快高附加值产业的成长。这种产业结构的转换必然进一步促进我国经济振兴过程中地域分工的不断深化和完善。

在不发达地区经济发展政策上，逐步加强对不发达地区的重要矿产资源的开发，并主要通过发达地区的产品和技术转移，促进其合理发展。

3）破除地区经济壁垒，完善社会主义市场体系

作为产业布局规划和政策顺利实施的保障，要通过社会主义市场经济体制建设和完善，迅速打破各种地区经济壁垒，为资源的自由流动创造条件。事实上，造成以往我国产业布局政策失误的原因，或为政府决策的失误，或为政策贯彻不力。因此，今后我国产业政策能否最终实现资源有效配置，除了政府决策的科学化之外，还需要理顺政策执行的渠道，严肃政策执行纪律。其中，通过立法手段打破目前存在的各种形式的地区经济壁垒，恐怕是至关重要。在这方面，除了制定有关反垄断法和反不正当竞争法以外，还需要全国人民代表大会作出特别立法，严格规定各地方人大立法的权限和地方政府的政策权限。否则，一个统一的资源自由流动的市场很难在全国形成。

4）确定地区分工，适应经济国际化的要求

进入21世纪后，我国的经济将会进一步走向国际化，从而使我国已初具规模的沿海、沿江、沿边、沿路的全方位、多层次的对外开放格局日臻完善，一些地区将会凭借独特的区位优势而扩大对外经贸往来，并取得较快的发展。地区分工适应经济国际化的要求，主要体现在对外开放的时序安排和重点地区选择上。

东部沿海地区是我国率先对外开放的前沿地带，21世纪仍将面向国际市场，在我国发展对外经济方面发挥主导作用，故应重点发展高新技术产业和出口创汇产业。为了适应日益扩大的外贸进出口需要，还要选取一批沿海港口城市，加强其海运和空运基础设施的建设与改造。

广大中西部地区同样要改善投资环境，积极发展外向型经济。一是要建设或改造若干重大运输通道，有选择地增设开放口岸；二是加快并扩大沿长江、沿铁路干线大中城市的对外开放，积极吸纳国外和沿海地区的资金和技术，并以自身的优势产业和产品参与国际市场的竞争；三是将重点规划和建设好北疆及其边境地区、珲春一图们江地区、昆明一滇南地区，积极发展其与周边国家互补性强和高附加值的各类产业，使其分别成为我国面向中亚、西亚、东北亚及东南亚的重要出口商贸基地。