历史演变

不起诉制度一、中国古代法律史料中的不起诉思想

不起诉主要体现的是宽严相济、诉讼效率原则。中国古代虽有“严刑峻法”、“治乱世用重典”的传统，但统治者在儒家“礼”、“仁”、“以德治国”道德传统的影响下，各个朝代都存在一些宽免刑罚的理论与实践传统，对我们研究不起诉思想渊源有一定借鉴意义，综合起来可以从三方面来看：（一）因时而赦及分化瓦解思想；（二）对具体案件区别对待、便宜从事；（三）宽严相济的刑事政策。①

（一）因时而赦及分化瓦解思想

因时而赦是指根据国家当时的形势而采取宽大、赦免的刑事政策。中国古代赦的种类比较多，如大赦、特赦等。先秦的法家主张以法律、刑罚作为基本政治手段进行统治。自商鞅变法以后，秦朝历代的统治者都厉行“以法治国”，秦始皇更是奉法家集大成者韩非“以法为本”的“法治”理论为治国的指导思想。②史载秦始皇统一六国后“刚毅戾深，事皆决于法，……于是急法，久着不赦。”，秦始皇在位三十七年，从未行赦。后人以为“秦人极刑而天下叛”。汉朝时，统治者吸取前车之鉴，行宽缓之政消除秦朝苛政的影响，这一时期大赦非常频繁。汉高祖在位十三年赦八次，被国外学者认为是开创大赦令的先例。③“西汉之世，赦令最频数，高帝在位十九年，凡九赦，盖汉初得天下，人之染秦俗者深，事之袭秦弊者久，不可不赦，赦之所以与民更始也。”④通常，统治者是为了社会的安定颁诏宽免刑罚，据《汉书·宣帝纪》记载：汉宣帝本始四年四月郡国四十九地震或山崩水出，大赦天下。元康二年春正月诏曰：“书云文王作罚，刑兹无赦，令吏修身奉法，未能称朕意，朕甚悯焉，其赦天下，与士大夫励精更始。” 《汉书·元帝纪》记载：“汉元帝三年诏曰：百姓仍遭凶厄，无以相振，其赦天下。”，等等，这种因灾害而赦免犯罪、宽免刑罚的做法在宋朝、元代等都出现过。其主要的原因是因为统治者面对接踵而来的灾害无力赈灾，广大民众因灾害流离失所，迫于饥饿，犯罪量剧增，这时候如果固守原来的法律，采取以刑去刑，非但达不到遏制犯罪的目的，还极易引发社会矛盾，危害皇权。

分化瓦解，实质上是统治者利用赦免的方式所期望达到巩固统治、平息社会动乱的目的。沈家本在他的著作《历代刑法考》中认为“高祖之赦所以安反侧而散其势也”，此外， 《晋书·刑法志》其中也有“赦而散之”的说法，这种适时宽免刑罚，使统治者无需付出高昂的代价，就达到分化反叛势力，促使社会安定。

而对于一些重罪，如十恶之罪，一般是不赦免的。赦免的一般是针对较轻的罪。 《宋史·太宗记》记载“……民犯罪情轻者，释之。”，这样的赦例历史上不胜枚举，有时赦“徒”以下犯罪，有时候是“流”以下犯罪，对于更加轻微的犯罪实行更加宽大的政策，汉景帝时，官员吃喝下属食物被发现的不以受贿罪论处，只是计算食物的价值令其赔偿即可，这一点类似我们今天所规定的“犯罪情节显著轻微，危害不大的，不认为是犯罪”的可以适用不起诉的情形之一。历史上的赦免对象，不仅仅适用在押的犯罪者，更主要的是适用未捕获的和未发觉的犯罪分子，这种做法的目的也是为了以安反侧、分化瓦解犯罪，类似我们今天的自首从轻或免除刑罚的情形。此外，虽然古代的证据采信以神示证据制度和刑讯逼供证据制度为主，但古代对证据不足、有罪证据与无罪证据相当而又不能互相否定的疑案，也存在“罪疑惟轻，功疑为重”的思想，即对有疑罪的从轻处理；对有功劳有怀疑的仍给予奖励。又如《礼记·王制》记载：“疑狱，汜与众共之。众疑，赦之。”即对于疑案要征求大家的意见，如果大家都认为证据不足，就赦免他。这是“存疑从无”和“证据不足不起诉”的思想萌芽。

（二）对具体案件区别对待、便宜从事

特赦、大赦带来显而易见的弊病是对具体案件和具体犯罪者不能区别对待，容易造成不该赦免的赦免了，而该得到赦免的不能赦免。尤其是“大赦天下”这种一刀切的做法更会放纵一些罪大恶极的惯犯和累犯，给社会带来更不安定的因素。因此，古代有的统治者在宽免刑罚上采取了区别对待的方法来避免这种弊病，历史上典型的方式有“录囚”和“虑囚”制度的确立，“录囚”和“虑囚”制度起源于汉代，指封建君主或官吏查阅囚犯案卷或直接讯问决狱情况，平反冤狱或督办久系未决的案件。 《后汉书·和帝纪》 ：“永元六年秋七月……录囚徒，举冤狱。收洛阳令下狱抵罪。”此后唐、宋时代亦是如此。 《玄宗纪》记载“开元三年五月，以旱，录京师囚徒”。

录囚或虑囚一般分为两种形式，一是帝王亲录，一是派官员录囚或虑囚。帝王亲录制度在许多朝代都存在过，后来逐渐减少。官员被派往地方录囚或虑囚，具有“小事立断”的职能，事先不必上奏请示，即可“便宜从事”。但古代的“便宜从事”，并不是“罪行擅断主义”，这和我们现在的起诉便宜主义实际上没有什么本质的区别。在古时的司法实践中，“便宜从事”必然出现“同罪异罚”、“因人而异”的法律适用情况，把握尺度如何直接关系到社会矛盾在制度层面的体现，古时在防止擅断方面给我们提供了两条非常的宝贵的经验，一是“指导以明之”，即指导刑罚的思想或政策要明确；二是慎选执法官员，即提高执法官员的素质，慎重选择掌狱的官吏。这些对中国现代法律制度的完善和发展都有重要的借鉴意义。

（三）宽严相济的刑事政策。

宽严相济相当于今天的“惩罚和宽大相结合”的刑事政策。在古代，一旦社会矛盾激化到不可调和，这种情况下采取严刑罚非但不能解决社会矛盾，也无助于解决犯罪问题。反之，统治者越是适用重型，越可能使社会矛盾进一步恶化，那么这时候采取宽大政策就更有利于缓解社会矛盾。刑罚本身是一种恶害性，不论是肉刑、身体刑或自由刑都是如此。刑罚一旦适用后，很难逆转，不可弥补。对犯有恶劣罪行的人是不能放弃刑罚，但对一些一般轻微犯罪，如果一味强调用刑罚去严惩，不给他们一条悔过自新之路，结果很可能是坚定了他们继续作恶的决心，从而给社会造成更多不安定的因素。古代这种思想和今天的刑法指导原则基本吻合。

二、建国后的不起诉制度

早在民主革命时期的有关法律中对犯罪嫌疑人的不起诉就有记载。如1948年11月30日华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》中就规定了对于汉奸、特务及内战战犯等案件，“侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪等，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放。不予起诉，司法方面不得干涉。”这里的不起诉包括存疑和不构成犯罪的不起诉和构成犯罪酌情不起诉三种形式。1954年和1979年的《中华人民共和国人民检察院组织法》也都对此作了类似的规定。

免予起诉是中国司法实践独创的一个制度，在打击犯罪、执行国家惩办与宽大相结合的刑事政策的司法实践中发挥了积极的作用。免予起诉制度诞生于中国肃反运动的司法实践，确立于审判日本战犯的立法。1956年4月25日，全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中规定：对于次要的或者悔罪表现较好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免予起诉。1979年7月7日颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定：“不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。”也就是说，中国1979年刑事诉讼法中规定了免予起诉制度与不起诉制度并存，该法在第11条、102条和104条中对不起诉的条件、复议、复核及申诉的程序和期限等作了明确规定，确立了中国不起诉制度。由于免予起诉制度存在着不经人民法院审判程序就定公民有罪，不符合法制原则，另外免予起诉由人民检察院一家作出，缺乏应有的制约、限制，甚至剥夺了被告人诉讼权利的行使。例如，莆田县人民检察院1995年共受理起诉的人犯589人，决定免予起诉的竟达106人，占总审查人数近18%，而其中由检察院自行侦查的案件免予起诉的更达65%。一些官员犯罪因其地位特殊性，本应该有罪起诉的被决定免予起诉，导致社会舆论批评。绝大部分学者、专家认为免予起诉的定罪免诉职能不应该由检察院来行使。为此，1996年修订的刑事诉讼法第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。

1996年修改后刑事诉讼法在取消免予起诉的同时，排除了人民检察院的定罪权，扩大了不起诉的范围，设立了相对不起诉制度，吸收了免予起诉中的部分合理内核，赋予了检察机关一定的自由裁量权，体现了起诉法定主义与起诉便宜主义的有机结合，这是中国刑事诉讼进一步走向民主法制的又一重要体现。完全符合国际刑事诉讼发展的潮流，使不起诉制度进一步完善。

各国法规

不起诉制度研究中国不起诉制度，仅看到这种制度在中国的发展是不够的，还要看看其他国家和地区的类似制度，通过比较，可以扩大视野、开拓思路，为进一步发展和完善中国的不起诉制度提供借鉴意义。

一、英国的不起诉制度

英美法系国家实行当事人主义，在起诉问题上检察官对案件享有广泛的不起诉裁量权，并殊少受到限制。⑤英国作为英美法系的代表，历来重视检察官在行使刑事权力的自由裁量权。英国刑事诉讼法规定：“有犯罪嫌疑必须起诉，这从来就不是我们国家的方针”，只有“该案件符合公共利益，他才应该被起诉”。根据这一规定，公众利益是检察官考虑起诉或不起诉的首要问题，只要检察官认为不符合公众利益，就可以裁量不予起诉。换言之，检察官不起诉裁量权不受案件轻重的限制。⑥英国的警察部门对案件侦查终结后，凡是认为应该起诉的案件必须移交检察官审查，以决定是否向法院起诉。检察官在审查时，主要考虑证明案件事实的证据是否充分，如果觉得证据不足，案件就会被退回警察部门或作不起诉处理。但是检察官没有自行侦查权，但拥有根据公共利益标准而决定是否提起公诉的自由裁量权。检察官所作出的不起诉决定为终局性决定，不受警察部门或者其他机构的影响。在英国，不诉率所占比例不是很高，有资料表明，在英国经过检察机关审查后的案件，每年决定不起诉的约占12%，其中，约70%是因证据不足；约30%是检察官认为不符合公共利益而决定不起诉。不符合公共利益的情形主要包括被害人不愿意对被告人继续追诉、青少年犯罪案件、精神病人犯罪案件等。

二、美国的不起诉制度

美国的刑事诉讼中没有自诉案件，不过任何公民都可以向检察机关或法院提出控告。而是否提起诉讼，则要经过法定的程序。对于那些凶杀、强奸、抢劫等重罪案件，联邦和半数的州的法律规定必须由大陪审团决定是否起诉，先由检察官向大陪审团提供起诉书草案和收集整理好的有罪证据，然后由检察官就法律问题向大陪审团进行解释，大陪审团经过审查、评议和投票表决，如果有半数以上成员认为应当提起诉讼，就批准起诉，进入下一个审判程序；如果有半数以上的成员认为所提供的证明犯罪嫌疑人有罪的证据不足，不应当提起诉讼，就作出不起诉决定。在美国，检察官的不起诉裁量权受国家起诉政策的指导，虽然检察官在决定是否起诉时要考虑犯罪的轻重，但还需要考虑犯罪嫌疑人的个人情况和是否有利于其改造等其他因素。即使是重罪案件，如果检察官对案件进行综合考虑后，认为起诉不利于犯罪行为人改造、不体现公众利益、无助于遏制犯罪或耗费司法资源太大时，都可以不起诉。⑦但对于一些轻罪案件，一般由检察官自行决定起诉还是不起诉。

三、德国的不起诉制度

德国的起诉程序与中国不同，它不是独立的诉讼程序，而是作为侦查终结的一种结果，侦查和起诉一起组成审判前程序。德国检察官在刑事诉讼中的职责之一是领导和指挥警察进行侦查，决定是否提起公诉。检察官根据案件事实和法定条件如认为法院不必要给予处罚，则经管辖法院同意可以不起诉；如果公诉已经提起的，经检察院和被起诉人的同意，在法院审判前可以随时撤销案件，这种提起公诉后检察院还可以作出不起诉决定的做法是德国不起诉的特色。

德国实行起诉裁量原则，指在刑事追究利益不大、优先考虑程序的经济性或者有其他法律政治利益与刑事追究相抵触的情况下，尽管存在着行为嫌疑，检察机关仍可以对此不立案侦查或不提起公诉。⑧德国现行刑事诉讼法典第153、第154条规定的暂时不予起诉、免予刑罚的前提的不予追诉、国外行为不追诉、出于政治原因不追诉、以行动自责时不追诉、不重要的附加刑时的不追诉等制度，都充分说明起诉裁量原则在德国刑事诉讼中被广泛运用。1964年以来，德国起诉裁量的适用范围呈扩大势态。1993年1月1日颁布的《减轻司法负担法》进一步扩大了“起诉权衡原则”的适用范围，检察机关终止刑事诉讼的权限被扩大到中等严重程度的犯罪。⑨据统计，德国检察官审查起诉的案件，每年起诉的约占35%，不起诉占50%，免诉占10%，另有5%作其他处理。⑩

对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约。若法官作出裁决要求起诉，检察院必须执行，提起公诉。

四、法国的不起诉制度

法国刑事诉讼法接受了起诉便宜主义原则，该法第40条规定：“检察官接受申诉和指控并估量如何处理”。这就说明在法国，检察官没有义务对所有指控都启动诉讼。11法国的检察官一般驻于法院内对犯罪提起公诉。但法国一个重要的司法传统是预审法官的存在，预审法官进行侦察和预审。如果认为应该公诉，将卷宗移送检察官提起公诉。因此不起诉决定由预审法官作出。《法国刑事诉讼法典》第177条规定：“如果预审法官认为案件事实并不构成重罪、轻罪或违警罪，或者罪犯无法认定，或者对被审查人的控告尚不充分，应当裁定宣布不予追诉。”即预审法官有权对其认为无罪、证据不足的案件决定不起诉。该法典185条还规定，共和国检察官有权就预审法官的裁定向刑事审查庭提出抗诉。对于不起诉决定，如果出现新的控告可引起重新审查。这说明不起诉虽具有终止诉讼的作用，但检察院有权决定是否有必要根据新的控告重新开始审查，然后重新提起。

五、日本的不起诉制度

根据日本的法律，刑事诉讼的起诉实行国家起诉主义、起诉垄断主义和起诉便宜主义。即刑事案件只能由国家提起刑事诉讼，检察院是唯一的起诉机关，检察官有自由裁量权，不允许刑事案件自诉。日本《刑事诉讼法》第248条规定：检察官根据犯罪嫌疑人的性格、年龄及境遇，犯罪的轻重情况与犯罪后的表现，认为没有必要追诉的可以不起诉。日本检察机关提起公诉的案件只占起诉案件的50.4%，余者绝大多数属“起诉犹豫”(即裁量不起诉)，据考察，1980年被“起诉犹豫”的人员在三年内重新犯罪率为11.5%，而同期被判缓刑及刑满释放人员重新犯罪率为21.5%和57.2%，12可见裁量不起诉的效果在日本是明显的。此外，对于证据不足的案件，如果在不起诉后发现新的重要证据，检察官可以就同一案件再提起公诉。这类似于中国对存疑不起诉的处理。

六、韩国的不起诉制度

韩国的《刑事诉讼法》赋予检察官拥有独占决定是否起诉的权利。检察官拥有较大的自由裁量权，有权力在某些情况下决定不起诉。比如罪行轻微、犯罪人有悔罪表现、没有处罚必要等情况。有资料表明，韩国的不起诉所占的比例比较高，如1998年韩国检察厅共办理了2391960件刑事案件，其中244782件被检察官适用微罪不起诉，占总数的10.2%。案件由被害人自己调查的，如果对检察官的不起诉不服的，可以向高等检察厅申请复议，如果对高等检察厅的复议决定仍然不服，可以向大检察厅申请复议。与中国的刑事诉讼不同的是，韩国没有公诉转自诉的程序，即检察官对起诉是垄断的。

性质特点

不起诉制度在刑事诉讼发展史上，关于不起诉制度有起诉法定主义和起诉便宜主义之说。中国现行刑事诉讼法，基本是以起诉法定主义为主，兼顾起诉便宜主义。17这实际上是兼顾了起诉法定主义与起诉便宜主义的长处，以使诉讼程序更为合理和科学。不起诉是公诉的组成部分，与修改前的刑事诉讼法相比，不起诉的情况有了很大变化，例如，绝对不起诉在过去的做法是以撤销案件来处理的，相对不起诉过去是以免予起诉处理的。而增设存疑不起诉，保留追诉权，即检察机关认为证据不足，不符合起诉条件，如果有新的证据符合起诉条件，检察机关仍可以起诉。

长期以来，中国法学界和司法部门对于1979年刑事诉讼法规定的免予起诉存在较大的争议，多数人认为检察机关免予起诉的决定职能相当于法院作出的确认有罪但免除刑罚的判决，这样，赋予作为国家法律监督机关的检察机关这种定罪免诉的权力显然是行使了人民法院的职能，客观上破坏了法律的权威。因此，中国在1996年修订刑事诉讼法时，立法者充分考虑了司法部门和专家学者的意见，取消了免予起诉，确立了相对不起诉，即赋予检察机关根据案件实际情况灵活处理便宜行事的权力。检察机关对于犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，享有决定是否起诉的自由裁量权。这样就将原来可以适用免予起诉的对象纳入不起诉的范围，在原有的不起诉制度中增加新的内容，可见，不起诉内涵扩大了，形式更多元化了，形成了适合中国国情的不起诉制度。

不起诉制度作为检察机关独有的一项职权，体现了中国“区别对待”和“惩办与宽大”相结合的刑事政策。其理论渊源是起诉便宜主义，起诉便宜主义是指公诉方依据法律的授权，基于刑事惩诫的目的和权衡各种利益，对其所审查起诉的刑事案件，选择是否做出控诉以停止刑事程序的原则。起诉便宜主义是与起诉法定主义相对应的刑事诉讼原则，从性质上看，起诉法定主义更似属起诉方职权原则，是一种相对于起诉主体的追诉义务，起诉便宜主义是从起诉的内容着手，更注重起诉后果、起诉效力，以及不同的刑事政策而便宜起诉。在现代刑事诉讼中，基于各种刑事政策权衡和增强诉讼效率的要求，绝对的起诉法定主义已无法在各国刑事诉讼中实现。起诉便宜主义在各国刑事诉讼中都有了直接的体现，起诉便宜主义与起诉法定主义并存相济已成定势。中国起诉制度的改革也基本上是遵循这一思路进行的。

中国不起诉制度包括三方面的内容：不起诉决定的作出(或称不起诉)，对被不起诉人的事后处理和对不起诉决定权的制约。

根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》关于不起诉部分的规定，不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件、人民检察院自行侦查终结的案件进行审查后，认为案件不符合起诉条件或者可以不将犯罪嫌疑人交付审判，而作出的不将犯罪嫌疑人提交人民法院审判的一种处理决定。不起诉决定具有在审查起诉阶段终结诉讼的法律效力。但人民检察院作出不起诉决定后并没有完成诉讼任务，其对于被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应当发出检察意见和移送有关主管机关处理，并且对此进行监督，考察对被不起诉人的处罚效果，这是对被不起诉人的事后处理。人民检察院具有作出不起诉决定的权力，这种权力并非不受制约。为保障诉讼主体的合法权益，防止作出错误的不起诉决定，刑事诉讼法及有关刑事政策规定了对不起诉决定的案件通过聘请人民监督员参与决定的制约程序。

不起诉制度是上述三者的有机结合，孤立地看这三方面中任何一方面都不能称之为不起诉制度。

对于不起诉的概念，目前理论界大致有以下几种表述：

1、不起诉，是指人民检察院对于公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件，经审查认为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形，或者犯罪情节轻微依法不追究刑事责任，以及证据不足不符合起诉条件，作出不将犯罪嫌疑人交付人民法院审判的一种处理决定。

2、刑事不起诉是检察机关公诉职能的一项重要内容，检察机关通过公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件审查后，认为犯罪嫌疑人的行为依法不应追究刑事责任，或者其犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除刑罚，以及对于补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，从而不将犯罪嫌疑人诉交法院审判的处理决定。

3、不起诉是人民检察院对侦查终结的刑事案件，确认符合法律规定终止刑事诉讼的条件而作出不将被告人交付审判机关的决定，就此终结刑事诉讼的一项诉讼的活动。

4、不起诉是人民检察院在审查起诉后，作出的不将案件移送到人民法院而终止诉讼的决定。不起诉决定具有终止诉讼的效力。

5、不起诉是指检察机关对侦查终结的刑事案件审查后，确认依法应当不追究刑事责任，或可以免除刑罚不将被告人交付审判机关而自行终止刑事诉讼的一项诉讼活动。

6、不起诉是人民检察院通过审查起诉，认为案件缺乏诉讼条件或者处罚条件，或者认为没有起诉的必要，而依法作出的终止诉讼的司法处分。

综上，上述表述大同小异，均从不同角度来反映不起诉的概念。

情形种类

不起诉制度不起诉的适用范围是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：

（一）法定不起诉（绝对不起诉）

法定不起诉，是指《刑事诉讼法》第142条第1款规定：犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第15条规定，法定不起诉适用于以下六种情形：

（1）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的

中国刑法把情节分为定罪的界限的定罪情节，根据《中华人民共和国刑法》第十三条来理解，如果某行为虽具有一定的社会危害性，但情节显著轻微危害不大的，不能认为是犯罪。既然不是犯罪，而是一般违法行为，人民检察院当然不能提起诉讼，作出起诉决定。

（2）犯罪已过追诉时效期限的

刑法规定犯罪已过追诉时效期限的不再追诉，主要是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必要再对他追究刑事责任。中国《刑法》第76条、77条、对追诉时效有具体规定。犯罪已过追诉时效不予起诉，这是近代世界刑事诉讼法普遍适用的原则。

（3）经特赦令免除刑罚的

特赦是全国人大常委会根据中共中央或国务院的建议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院执行。在中国，凡是由全国人大常委会决定，对特定犯罪人免除刑罚的，公安机关不得立案侦查，检察机关也不得向人民法院提起诉讼。

（4）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或撤回告诉的

中国告诉才处理的案件有三种，侮辱诽谤罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。这些案件涉及的主要是公民个人的权益，如婚姻、名誉等，实质上是公民个人的私权，是否追究加害者的刑事责任由公民个人自行决定。对于这些案件，如果被害人及其他有告诉权的人不提出告诉，或者提出告诉后又撤回告诉的，人民检察院依法作不起诉处理。

（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的

犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味着失去了追究刑事责任的对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必要继续进行下去，因此，人民检察院应当作出不起诉决定，就此终止刑事诉讼。

（6）其他法律规定免予追究刑事责任的

（二）酌定不起诉（相对不起诉）

《刑事诉讼法》第142条第2款规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。相似于国外学者的“微罪不起诉”，笔者认为这样称谓能体现其性质，还是比较科学的。从刑事诉讼法规定看，酌定不起诉的适用必须同时具备两个条件：一是犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪，应当负刑事责任；二是犯罪行为情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。依照刑法规定，以下几种情形可以适用这种不起诉：

刑事诉讼法（1）犯罪嫌疑人在中国领域外犯罪，依照中国刑法应当负刑事责任，但在外国已经受过刑事处罚的（《刑法》第10条）；

（2）犯罪嫌疑人又聋又哑，或者是盲人的（《刑法》第22条）；

（3）犯罪嫌疑人因正当防卫或紧急避险过当而犯罪的（《刑法》第20条、第21条）

（4）为犯罪准备工具，制造条件的（《刑法》第22条）

（5）在犯罪过程中自动中止犯罪或者自动有效防止犯罪结果发生，没有造成损害的（《刑法》第24条）

（6）在共同犯罪中，起次要或辅助作用的（《刑法》第27条）

（7）被胁迫参加犯罪的（《刑法》第28条）

（8）犯罪嫌疑人自首或有重大立功表现或者自首后又有重大立功表现的（《刑法》第67条、第68条），但是需要注意的是，人民检察院可以作出也可以不作出起诉决定，在确认犯罪嫌疑人有上述情形之一后，还必须在犯罪情节轻微的前提条件下才能考虑适用不起诉。即人民检察院要根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪目的和动机、犯罪手段、危害后果、悔罪表现以及一贯表现等进行综合考虑，只有在确实认为不起诉比起诉更为有利时，才能做出不起诉决定。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”。

（三）证据不足不起诉

《刑事诉讼法》第140条第4款规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足的，不符合起诉条件的，可以做出不起诉的决定。这种不起诉的适用前提是案件必须经过补充侦查。这里需要指出，所谓“可以”做出不起诉决定，并不意味着检察机关有权在起诉与否之间做出自主选择，因为证据不足属于不具备起诉条件的情况，因而不能提出起诉。在此意义上，所谓“可以”一词的表述并不准确，科学的含义是“应当”。

依据最高人民检察院的《规则》的规定，具有下列情形之一的，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪或需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件，可以做出不起诉决定：

（1）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；

（2）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的

（3）据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的；

（4）根据证据得出的结论具有其他可能性的。

法律意义

不起诉制度法律的价值是指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有的价值因素的认识，是法律对人的需要的满足。不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。不起诉制度至少体现了以下几方面的意义：

（一）不起诉有利于保障人权

在提起公诉阶段，人民检察院通过对侦查终结的案件的审查，对不应追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件或者不需要追究或无法追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，及时地做出不起诉的决定，可以防止过去那种久侦不决、久押不放，把案件“挂起来”的做法，从而及早的解除犯罪嫌疑人被追究的状态，恢复其人身自由。因此，不起诉有利于保护公民的合法权益，保障无罪的人不受刑事追究，体现刑事诉讼法保障人权的宗旨。

（二）不起诉有利于节约司法资源，实现诉讼经济原则的要求

人民检察院在审查起诉时。发现犯罪嫌疑人具有不应追究刑事责任的情形或无法追究，或者认定犯罪嫌疑人的罪行轻微，不需要判处刑法或可以免除刑法时，及时地做出不起诉决定，终止诉讼程序，不让案件再进入审判阶段，这样可以缩短诉讼时间，节约大量的人力和物力，从而减少诉讼成本，节约有限的司法资源，体现诉讼经济原则。

（三）不起诉有利于司法机关集中精力处理大案要案。

近些年来犯罪有不断上升的趋势，其中重大犯罪上升尤为突出。我们应当把工作重点放在重大犯罪上，因此，对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件，或者不应追究刑事责任的案件，及时果断的做出不起诉的决定，有利于司法机关集中精力，花大力气办好大案要案。

救济方式

不起诉制度一、被不起诉人的自我救济途径

根据刑事诉讼法第146条规定：“对于人民检察院的依照本法第142条第2款规定的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日内向人民检察院申诉，人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉人，同时抄送公安机关。”由此，我们可以了解被不起诉人自我救济的具体法律程序：

1、检察机关在向符合刑事诉讼法第142条第2款规定情形的被不起诉人送达不起诉决定书时，应当告知被不起诉人如果不服该决定，可以向人民检察院申诉，同时这些告知事项必须在不起诉决定书中载明。

2、被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日内向人民检察院申诉，由作出决定的审查起诉部门办理。这里所说的“可以”，说明被不起诉人就算在七日之内不提出申诉，并不意味其申诉权当然消灭。法律规定任何公民具有申诉权，同样，被不起诉人如果在七日之外，照样可以向人民检察院提出申诉，只是，这时候受理的部门是人民检察院的控告申诉部门。至于人民检察院什么时候作出复查决定，法律并没有规定期限，这属于立法上的缺陷。

3、被不起诉人申诉应提交申诉书，写明申诉理由。若没有书写能力的，也可以口头提出申诉，人民检察院应当根据其口头提出的申诉制作比例进行复查。复查认为要维持的，报请检察长作出复查决定。复查认为要撤销的，则需检察委员会讨论决定。

4、复查决定书应当送达被不起诉人，并同时抄送移送审查起诉的公安机关。若撤销原不起诉决定，则案件应及时交由审查起诉部门审查。

二、被害人的自我救济途径

防止滥用权力就必须以权力制约权力。48被害人的地位和被不起诉人显然不同，司法实践中，依法被检察机关作相对不起诉决定的被不起诉人提出申诉的极少，因为一般而言，不起诉案件“总是对犯罪嫌疑人有利的处分”49，而被害人被人作为刑事案件中被侵害的一方，具有追究犯罪的强烈愿望，因此被害人不服不起诉决定的却屡见不鲜。因此，法律在被害人自我救济方面规定的更详细更全面。刑事诉讼法第145条规定：“对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对于人民检察院维持不起诉决定的，被害人还可以向人民法院起诉。被害人也可以不经此申诉程序而直接向人民法院起诉。”由此可见，中国被害人对被不起诉决定的救济方式有两种，一种是向人民检察院提出申诉，另一种是向人民法院提起自诉。被害人的申诉和自诉不仅是对自己权益的积极维护，也是对不起诉的一种制约。

被害人申诉的法律程序基本上和被不起诉人申诉的一致，笔者在这里就不再赘述。被害人向人民法院提起自诉的，也就是把原来有检察机关的公诉变成自己参与的“自诉”，刑事诉讼法第170条在规定自诉案件适用范围也明确：“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。”法律这样规定主要是为了被害人的合法权益在确实受到侵害时在国家公诉方面得不能得到保护时另一种救济方式。但由此也圈定了被害人可以向法院起诉案件的范围，即只有在自己的人身、财产权利受到被告人侵犯的案件才可以转为向人民法院提起自诉。这里的被害人不但可以是自然人，而且也可以是单位。在实践中，单位作为被害人的主体出现，其所受到的损失一般要比自然人大得多，应该得到法律的保护。另外，如果被害人系无诉讼行为能力人或丧失诉讼行为能力，或死亡、失踪，在这种特殊情况下，应允许其法定代理人、近亲属以被害人的名义向法院起诉。

三、公安机关对检察机关不起诉权的制约

刑事诉讼法第144条规定：“对于公安机关移送起诉的案件,人民检察院决定不起诉时，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议。如果要求不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”可见，公安机关若对检察机关所作的不起诉决定有异议，可以通过要求复议和提请复核两种途径来制约不起诉的决定。其中复核是复议的必经步骤，公安机关只有在向作出不起诉决定的人民检察院申请复议得到维持原决定后，才可以向上一级人民检察院提请复核。当然，公安机关也可以放弃复核的权利。刑事诉讼法之所以这样规定公安机关对不起诉决定的救济处分正是体现了公检法三家相互配合、相互制约的基本原则。

四、人民法院对检察机关不起诉的制约

根据刑事诉讼法第145条的规定，被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。人民法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当追究刑事责任，而检察机关不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理。犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判。法院通过受理被害人自诉案件的方式来监督制约不起诉的决定，纠正检察机关的错误。

五、人民检察院内部监督制约

中国检察系统内部实行检察一体化的原则，上级检察机关领导下级检察机关，对其不起诉的决定当然有权进行监督。根据刑诉法的规定，对于不起诉的规定,公安机关可以向上一级人民检察院提请复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。上级检察机关可以利用这种途径发现下级检察机关的错误不起诉决定。在同一检察机关内部，审查起诉部门做出的不起诉决定，也要报经检察长或检察委员会进行审查批准，以防止错误的发生。

刑事赔偿

不起诉制度刑事赔偿是国家赔偿制度的一个重要组成部分，它和民事、行政诉讼赔偿赔偿一起组成国家赔偿制度。刑事赔偿又称冤狱赔偿，是指公安司法机关在刑事诉讼中错羁、错判而使公民的合法权益受到损害，由国家给予其经济赔偿的制度。它是现代文明国家走向法制化、民主化的重要标志之一。中国1995年颁布了《中华人民共和国国家赔偿法》 ，从而确立了国家刑事赔偿制度，这在社会主义民主与法制建设中，具有深远的历史意义和重大的现实意义。在检察机关不起诉的案件中，是否赔偿问题，应属于国家刑事赔偿的范畴。依法对被不起诉人实施必要的刑事赔偿，不仅可以使遭受刑事权力侵害的公民利益得到补偿，错案得以纠正；而且有利于加强司法工作人员的责任感，防止滥用司法权，促进司法公正，减少冤假错案，同时亦有利于维护和促进社会的安定。

绝对不起诉的刑事赔偿问题

根据中国《刑事诉讼法》第142条第1款和第15条的规定，绝对不起诉有三种情况：一种是构成犯罪；一种是没构成犯罪，但构成违法；再一种是既不构成犯罪也不构成违法。第一种情形是指犯罪嫌疑人的行为构成犯罪但在程序上不需要追究，如犯罪已过追诉时效，犯罪嫌疑人死亡，经特赦令免除刑罚的，依照刑法告诉才处理的犯罪没有告诉或者撤回告诉的。第二种情形是没有构成犯罪，不能追究其刑事责任，但其行为是违法的，如刑事诉讼法第15条规定的情节显著轻微危害不大不认为是犯罪；14岁以下未成年人犯罪或14岁以上16岁以下实施依法不应追究刑事责任的违法行为；不能控制和辩认自已行为的精神病人实施的危害行为。第三种情形是既不违法又不犯罪，被不起诉的犯罪嫌疑人纯属错拘、错捕的。如某甲被公安机关拘留后提请检察机关批捕批捕后，检察机关在审查起诉时发现犯罪行为并非某甲所为，或某甲的行为本身就是合法的。67

《国家赔偿法》第17条第3项规定，依照《刑事诉讼法》第11条（修改后的15条）规定，被追究刑事责任的人，被羁押的国家不承担赔偿责任，由此可见，绝对不起诉的第一、二两种情形的，国家均不负赔偿责任。对此，笔者有不同看法，因为案件到检察机关审查起诉阶段，已经经过了侦查、预审、批捕、侦查终结提请审查起诉等几个环节，对于一些法律常识问题不应该出现错误，如犯罪嫌疑人是否达到刑事责任年龄，是否具有刑事责任能力，是否已过追诉时效，是否经特赦案件，是否自诉和犯罪嫌疑人，行为是否达到犯罪程度等，都是每一个阶段都要审查的基本问题，特别是在立案侦查阶段，这些都是应该弄清楚的，如果检察机关忽略了这些问题对犯罪嫌疑人拘留和批准逮捕、提请审查起诉，至少说明办案人员工作中粗枝大叶、不负责任，甚至由种种原因故意为之，如果对这些情形国家赔偿法规定一律不予赔偿，不但违背了国家赔偿法的立法初衷，更不利于保护公民的合法权利以及对司法人员的监督。当然，司法实践中也有例外情况，不能一律给予赔偿，如对于暂时难以查明身份的流窜作案的犯罪嫌疑人，司法机关一时难以断定其是否是达到刑事责任年龄和具有刑事责任能力而对其实施了拘留逮捕，检察机关在审查起诉时查明情况后，作不起诉决定的，国家就不承担赔偿责任。

对于绝对不起诉的第三种情形，国家应负赔偿责任是没有异议的。这种情况下，不该被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人被拘留、逮捕了，检察机关作出了不起诉决定，纯属纠正错案的补救方式。犯罪嫌疑人本身没有任何的过错，根据《国家赔偿法》第15条第1项、第2项的规定，对于没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；对没有犯罪事实的人错误逮捕的，受害人有权取得赔偿。所以对于这类被不起诉人被拘留、逮捕的要给予国家赔偿，对于财产被查封、扣押的，除解除查封扣押；对造成财产损失或丢失的，还应给予赔偿，以维护宪法赋予公民的权利，同时也促进国家工作人员依法行使权力，严格执法秉公办案从而推动廉政建设。

相对不起诉的刑事赔偿问题

在检察官的公诉裁量中，对根据刑事诉讼法第142条第2款作出的轻罪不起诉，不存在国家赔偿问题，这一点理论界和实务界均无异议。因为犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪，但情节轻微，如手段不恶劣或后果不严重等，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。对于这种情形，检察机关可以作出不起诉决定，即可以起诉也可以不起诉，这种情形的犯罪嫌疑人其行为不是没有构成犯罪，而是构成犯罪，但由于情节轻微，刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚而已。因此，对其进行拘留、逮捕不属于错误，是为了侦查的需要。而对其不起诉是为了使轻微犯罪的人悔过自新，给其一个重新做人的机会，所以属于相对不起诉的犯罪嫌疑人，不符合国家赔偿法第15条规定的刑事赔偿的范围，不予赔偿。

存疑不起诉的刑事赔偿问题

对于存疑不起诉案件中的被不起诉人是否有权请求赔偿的问题，目前存在着很大的争议。最高人民法院和最高人民检察院的认识不一，理论界和实务界的观点也相距甚远，主要有以下两种对立的观点：

一、国家对存疑不起诉中的被不起诉人不承担刑事赔偿责任

多数实务工作者和部分学者主张国家对存疑不起诉案件中的被不起诉人不承担刑事赔偿责任，68697071主要理由归纳有以下几点为：1、作出存疑不起诉和批准逮捕是两个独立的诉讼决定，不起诉决定并不否定前面的诉讼行为。存疑不起诉的结果尽管也是以犯罪嫌疑人无罪而结束刑事诉讼，但不能因此否定先前作出的逮捕决定，两者都是对案件的一种阶段性评价，如果因为后来查明证据的变化而否定先前作出的决定，而要求作出决定的机关和办案人员承担责任，这于情于理都是令人难以接受的。对于当时符合逮捕条件的犯罪嫌疑人实施逮捕，但最终因为证据发生变化而认为是无罪的，在这种情况下，对犯罪嫌疑人的羁押是合法的羁押，国家不应承担赔偿责任；722、存疑不诉其实质是对案件所作暂时不起诉处分，并非对案件的实体处分，不能作为被羁押的犯罪嫌疑人无罪的最终结论。也就是说，之所以不能起诉是由于证据上的瑕疵，导致不符合起诉条件，它与法院的无罪判决有着本质上的区别。在存疑不起诉的情形中，被不起诉人仍然存在着有罪或无罪两种可能；3、存疑不起诉不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，因此亦不符合赔偿的条件。由于国家赔偿法的制定和实施早于刑事诉讼法的修订，对存疑案件是否应当给予赔偿，《国家赔偿法》没有明确的规定，之后又没有这方面的补充规定，无法可依；4、“疑罪从无”的后果并不意味着必然要求对被不起诉人进行赔偿。按照“疑罪从无”原则处理的案件，毕竟不同于已经查明了确系无辜的无罪，刑事诉讼保护人权的精神并不是以国家赔偿来衡量的，不起诉与是否对捕后的被不起诉人给予国家赔偿是两种不同性质的问题，对捕后的被不起诉人是否予以赔偿，应只取决于逮捕的正确与否；5、对存疑不起诉案件予以赔偿，可能会产生负面的影响。由于存疑不起诉系因证据不足而不起诉，当检察机关发现新的证据，符合起诉条件时，可能重新启动公诉程序，这样就不可避免出现已经赔偿的如何追偿的问题，势必会造成司法实践中的混乱。同时，如果对存疑不起诉案件予以赔偿，间接地证明公安机关和人民检察院办错了案件，直接影响到办案人员的积极性，很可能造成以后执法畏难心理。

二、国家对存疑不起诉中的被不起诉人承担刑事赔偿责任

而多数学者和部分实务工作者却主张国家对存疑不起诉案件中的被不起诉人承担刑事赔偿责任，认为：1、对国家赔偿法的理解和解释，应注重时代性，与时俱进，而不能拘泥于立法时的本意。基于此，对国家赔偿法第15条第2项规定的“没有犯罪事实”的理解，理应包括事实上没有犯罪事实和法律上没有犯罪事实两种情况。惟有此，方能使被捕的法律意义上的无辜者可以获得救济，不仅有利于对公民权利的保障，亦与国家赔偿法的立法精神相符合，否则，有悖国家赔偿法“强化人权保障”的意旨；2、对存疑不起诉予以国家赔偿，是严格贯彻“疑罪从无”原则和注重“保障人权”的现代诉讼文明的要求。存疑不起诉中的被不起诉人，在客观上其可能有罪也可能无罪，法律之所以作出这种选择，是在惩罚犯罪和保护人权权衡利弊后作出的一种明智而又理性的选择，这种选择也是符合当今社会法治的潮流。即使某些被不起诉人在事实上是有罪的，但没有证据去证实，也应将其视为无罪，作为客观上无罪一样对待。否则，极有可能重新陷入“疑罪从有”的怪圈；3、是保障被追诉者合法权益的需要，也是追诉机关的职责使然。被不起诉人被羁押后，既无劳动的权利又无劳动的收入，思想上和精神上承受了巨大的压力和折磨，即使因不起诉被释放，但是，他们的人身、经济、精神损失是无法换回的。只有检察机关代表国家给予他们一定的经济补偿，才能使其心灵上得到抚慰，消除其逆反心理，这样做，不仅可以在一定程度上维护了被不起诉人的合法权益，而且在另一层面也有利于维护社会的安定，消除隐患。同时，造成证据不足的状态与追诉机关行使职权失当不无相关，虽然有时是客观的原因，但也不能排除一定情况下主观的因素，如对证据把关不严，未及时收集关键证据等等。为此，由国家对羁押后的被不起诉人承担一定的赔偿责任也是合情合理的；第四，对证据不足被不起诉人予以赔偿，能够促使检察机关及其具体办案人员吸取教训和改进工作，有利于提高案件质量。并且可以在一定程度上遏制以往司法实践中一贯的“以拘代侦”和“以捕代侦”等做法恶习。