行政许可法概述

《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过， 2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家颁发的《国家赔偿法》 、《行政处罚法》和《行政复议法》之后又一部规范政府行为的重要法律。行政许可法共八章八十三条，概括起来就是三大制度、六大原则。三大制度即行政许可设定制度、行政许可实施制度、行政许可监督检查制度；六大原则即合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则和监督原则。

行政许可法的制定过程

行政许可法从研究起草到正式颁布，整整用了7年多的时间。

1996年，全国人大常委会法工委开始进行调研、起草工作，并形成了《行政许可法（征求意见稿）》。

1998年，九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。

2000年初，国务院法制办以全国人大常委会法工委草拟的征求意见稿为基础，开始着手法律草案的前期准备工作。

2001年7月，《行政许可法（初稿）》完成。

2001年9月21日，《行政许可法（草案）》提请国务院第44次常务会议进行了审议修改。

2002年5月17日，国务院行政审批制度改革工作领导小组第四次全体会议对修改后的草案进行了讨论修改。

2002年6月19日，国务院第60次常务会议第二次审议原则通过了《行政许可法（草案）》，由国务院提请九届全国人大常委会审议。

2003年8月27日，经过九届全国人大常委会、十届全国人大常委会4次审议后通过、由胡锦涛主席签署主席令公布，自2004年7月1日起施行。

行政许可法的立法背景

1、完善社会主义市场经济和加入世贸组织新形势的客观要求。

2、转变政府职能、深化行政体制改革的迫切需要。

3、从源头上预防和治理腐败的客观要求。

4、建设法治政府的客观必然。

5、巩固行政审批制度改革成果，推行行政审批制度改革深化的需要。

实施行政许可法的意义

1、有利于切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2、有利于促进政府职能转变，深化行政管理体制改革。

3、有利于从源头上预防和治理腐败。

4、有利于建设法治政府。

行政许可法的立法宗旨

1、规范行政许可的设定和实施。

2、保护公民、法人和其他组织的合法权益。

3、维护公共利益和社会秩序。

4、保障和监督行政机关有效实施行政管理。

制定行政许可法的总体思路

1、合法与合理的原则。

2、效能与便民的原则。

3、监督与责任的原则。

4、制度创新的原则。

行政许可的概念、性质、特征、功能和分类

1、行政许可的概念

行政许可一般讲就是通常所说的行政审批。它是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

2、行政许可的性质

（1）行政许可是对公民、法人和其他组织行使某种权利是否符合法定条件的一种判断或者核实，不是对申请人的授权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。

（2）公民、法人和其他组织从事某种特定活动，是其自已的权利。对这种权利的限制只能依法进行，并不当然地享有限制这种权利的权力。

（3）行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。这种责任表现在为申请人实现其权利提供相关服务或者保障。

3、行政许可的特征

（1）行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利（比如房地产登记）和确认民事关系（比如婚姻登记）的行为，不具有行政管理的性质，不属于行政许可。

（2）行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。

（3）行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。

（4）行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关的特定活动。

4、行政许可的功能

（1）控制危险。

这是行政许可最主要、最基本的功能。行政许可作为事前管理的一种方式，主要是对可能发生的危险提前设防，以从源头上控制危险的发生。

（2）配置资源。

在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率（形成垄断）。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。

（3）证明或者提供某种信誉、信息。

在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可（通常是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。

5、行政许可的分类

（1）普通许可

（2）特许

（3）认可

（4）核准

（5）登记

行政许可的基本原则

一、合法原则。

设定和实施行政许可，应当按照法定的权限、范围、条件和程序。

二、公开、公平、公正原则。

设定行政许可的过程、行政许可的规定，行政许可实施的主体、条件、程序、实施行政许可的期限、行政机关作出的决定应当公开。

实施行政许可时，不能对符合法定条件的个人和组织实行歧视待遇，要做到一视同仁。

三、便民原则。

行政机关在实施行政许可的过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务，方便人民群众。

四、救济原则。

公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

五、信赖保护原则。

行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为；确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

六、监督原则。

行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。

行政许可设定范围

（一）可以设定行政许可事项的范围

1、第一类是普通许可事项。

即直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。主要包括：

（1）危险物品的生产、储存、销售、使用。

（2）新闻出版、广播影视的有关活动。

（3）金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和经营活动。

（4）利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施调控的投资项目．

（5）污染防治、环境保护。

（6）直接关系人身健康、生命财产安全的事项。

普通许可需符合三个条件：一是这类事项应当是防范危险、保障安全的事项；二是法律对这类事项没有禁止但都附有条件；三是符合行政许可法第11条、第13条的要求。

2、第二类是特许事项。

即有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。特许需符合两个条件：

（1）这类事项原则上都涉及资源配置。

（2）通常都是有偿的，可以转让。

3、第三类是认可事项。

即提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，认可需符合五个条件：

（1）为公众提供服务，而不是为个人提供服务。

（2）属于直接关系公共利益的职业、行业，如建筑业、律师、医师。

（3）需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能。特殊信誉，是以特殊技能和品德支撑的信誉，如会计师、医师所应具备的信誉；特殊条件是指不同于同类事物或者不同于一般平常情况的条件；特殊技能，指常人所没有而应当经过学习、培训方能取得的技能。

（4）一般可以通过考试来判断与特定身份相联系，不得转让。

（5）符合行政许可法第11条、第13条的要求。

4、第四类是核准事项。

即直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。核准需符合三个条件：

（1）这些设备、设施、产品、物品要按事前公布的技术标准、技术规范来建造、施工，或者生产、提供。

（2）审定的方式是检验、检测、检疫，审定的依据是事前公布的技术标准、技术规范。这里的技术标准、技术规范，是可量、可测，由科学的数据支撑的。

（3）符合行政许可法第11条、第13条的要求。

5、第五类是登记事项。

即企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。作为行政许可的登记，是指企业或者其他组织未经登记就没有从事某种活动的能力或者资格，如果从事某种活动，即属违法。这种登记的功能是证明性的，或者向社会提供某种信息。

6、第六类是法律、行政法规规定的其他事项。

（二）不可以设行政许可的事项

1、第一类是公民、法人或者其他组织能够自主解决的事项。只要是作为社会成员的个人和组织能够自主解决的问题，都应该留给他们自己去解决，不仅政府不要去干预，自律组织也不可去干预。这应当成为政治文明的一个标准。象找保姆，聘秘书之类的事，无论是单位还是个人，都是完全能处理好的事情，不必政府去管。

2、第二类是市场竞争机制能够有效解决的。市场竞争机制是解决诸多经济问题的第一选择手段，它公平、迅速而且成本低廉。现在的很多问题，如产品质量问题、信誉低下问题、市场竞争无序问题等，在很大程度上都要靠市场本身的力量来解决。市场竞争可以产生很多机制，如利益机制、信誉机制，这些机制对于维护市场自身运转、解决市场经济中的问题都具有根本意义。

3、第三类是行业组织或者中介机构能够自律管理的。自律管理是一种来自市场又超越市场的信誉和利益机制。自律管理带有一定的公共性，但这种公共性是建立在自律管理成员共同的利益和自愿的基础上的，其发挥作用的机能是利益和信誉。现行的许多资质、资格的许可、产品质量的许可、核准性的许可，实际上都可以通过行业组织或者中介机构的自律管理来替代．

4、第四类是采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。行政许可作为一种事前监督管理方式，其主观性很强，运作的成本很高。因此，即使需要政府管理的事项，也要先考虑采取事后管理的方式。

（三）设定行政许可的价值取向

1、应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。

2、有利于维护公共利益和社会秩序。

3、促进经济、社会和生态环境协调发展。

行政许可设定权限

（一）设定主体

有权设定行政许可的国家机关：

全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关一律无权设定行政许可。

（二）设定形式

即什么样的规范性文件才能设定行政许可。

行政许可法规定，法律，行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可；其他规范性文件一律不得设定行政许可。

（三）行政许可设定权限

1、凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。

2、对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

3、必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

4、对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可，但地方性法规在设定行政许可时受到以下四个方面的限制：

（1）不得对行政许可法规定的可以设定行政许可的事项以外的其他事项设定行政许可。

（2）不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。

（3）不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。

（4）设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

5、对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年，需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。

（四）设定行政许可应当遵循的规则

1、设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

2、起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

3、行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定予以修改或者废止。同时，行政许可法还规定：行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关；公民、法人或者其他组织也可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

此外，行政许可法还对下位法的规定权作了明确规定。一是，不得增设许可。同一事项上位法没有设行政许可的，下位法不得设；上位法设了一个行政许可，下位法不得设两个。二是，不得增加行政许可的条件。

行政许可法对政府管理的影响

行政许可法是一部规范政府行为的重要法律。这部法律的贯彻实施，将对政府管理工作产生重大而深远的影响。这种影响主要体现在三个方面：

（一）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理理念的更新

行政许可法的颁布施行，有利于进一步转变传统的管理理念和思维方式，树立适应建立完善的社会主义市场经济体制的现代管理理念，最重要的应当进一步树立以下四个管理理念：

1、以民为本的管理理念

2、公开透明的管理理念

3，诚实信用的管理理念

4，权责一致的管理理念

（二）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理方式的创新

一方面，按照行政许可法的规定，继续下决心取消一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业，市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的事前审批．另一方面，需要研究建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

（三）贯彻实施行政许可法，将促进政府职能的根本性转变

行政许可法要求我们必须下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决在某些方面管理不到位的问题．从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调节，市场监管、社会管理、公共服务上来。

（四）贯彻实施行政许可法，对政府的立法工作提出了新的要求

l、政府立法应当明确具体，具有操作性。

2、政府立法应当不断增强科学性．

3、政府立法应当逐步扩大公众参与

4、政府立法应着眼规范行政行为，提高行政管理效率，方便和服务广大群众