什么是上审下

上审下是指国家审计机关的财政审计职能部门对下级政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况所进行的审计监督。

实行“同级审”以后，“上审下”的重点如下：审查下级财政决算的真实性和合规性；上级财政收入的征收入库及上缴情况；上级财政补助资金及拨入专项资金的管理使用情况；地方政府制定的涉及财政收支的政策是否符合国家统一财经法规和政策等情况。

上审下的历史沿革

《审计法》颁布实施以前，我国财政审计实行的是单一的“上审下”制度，即上级审计机关只对下级政府财政收支进行审计，不对本级预算执行情况进行审计监督。但从审计实践来看，地方财政行为不规范和违纪问题往往与本级政府意志、政府行为、地方利益有关，只有对本级政府财政收支进行审计，才能全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题，进而从体制、制度和机制等方面提出意见建议。

《审计法》颁布实施后，财政审计开始实行“同级审”与“上审下”相结合的审计监督制度，审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和财政决算进行审计，还要对本级预算执行情况进行审计。这样就改变了以往单一的“上审下”制度，扩大了财政审计领域，增强了财政审计力度，形成了一个从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式。各级审计机关以“两个报告制度”(即向本级政府提出预算执行情况审计结果报告、受政府委托向人大提出预算执行和其他财政收吱情况审计工作报告)为中心，积极开展了对本级预算执行情况的审计和对下级政府财政预决算的审计。

上审下的发展现状

财政“上审下”经过二十多年的发展，多数地方已形成了“两年审一次，一次审两年”全覆盖无间断式的审计格局，但对于本级行政区划内所辖下级政府较多的审计机关来说，由于下级政府数量多，审计任务重，而财政审计力量严重不配比，这种审计格局已经越来越难以适应形势的变化。经济的高速发展，使财政税务部门业务总量和经济内容的复杂程度呈几何级数递增，靠一个财政处或一个财政科几个人的力量，要在短短的时间内，把一个地区两年的财政状况摸清摸透是不太现实的。审计人员像走马灯一样，一年跑六、七个地方，两年就轮完一遍实在不堪重负，审计效果也令人堪忧，要完成审计计划，审计质量就难以保证。一些县(区)特别是乡镇一级的“上审下”，几乎已经流于形式，抄几个报表数字交差。同时由于财政“同级审”的存在，审计内容和范围有所交叉，有一些界限不明确，也存在重复检查的问题。因此近些年，从审计署开始，财政“上审下” 的形式有了改变，如2006年审计署开展的对5个省各类中央补助资金的全面审计。

上审下的深化途径

(一)在常规“上审下”中侧重财政专项资金审计内容。如侧重对农业专项资金、社保专项资金、教育专项资金、上级政府对下级政府转移支付性质资金以及重点建设资金、政府采购资金等财政专项资金的审计。由于这类资金审计与各业务处有重合， 因此需要在同一审计机关内部整合资源，打破科室和专业审计界限，实行审计计划、方案、实施、报告、处理的“五个统一”，一次审计，两样成果，同时避免重复审计。

(二)在常规“上审下”中突出财政级次管理审计内容。如省厅近几年开展的对各设区市财政预决算级次管理审计。这一审计模式注重对整个政府性资金预决算级次管理情况进行审计，重点检查财税部门预决算级次管理的合规性、真实性、准确性，检查共享税和应上缴上级财政的各项行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等非税收入的征收、管理和解缴情况，揭示混淆入库级次、挤占上级收入等突出问题，重点检查主管部门乱开政策口子，违规减免应上缴上级财政管理的各项非税收入。实践证明，这一审计方式突出了对下级政府财政预算执行和财政决算全过程关键环节和内容的审计，对于维护财政预决算级次管理和分配秩序，关注政府财政资金的安全和使用效益，有效回避常规“上审下”的审计风险是一种有益尝试。

(三)将“上审下”与下级审计机关“同级审”相结合。“同级审”与“上审下”虽然存在着内容和级次等方面的差异不能相互代替，但可以通过整合上下级审计机关的审计资源，将二者结合起来充分发挥审计的整体优势。在开展“上审下”之前，先了解和掌握下级审计机关“同级审”的情况，找出二者的结合点，统筹规划、相互衔接，划定各自的重点范围。特别是对“同级审”摸得透而管不了，“上审下”管得了而摸不透的问题，作为审计重点，区别情况，各有侧重，达到上级与下级、质与量的结合，形成一个有机整体，既可减少“同级审”与“上审下”不必要的的重复审计，又能相互补充，提高审计工作质量和效率。

(四)将“上审下”与下级政府领导经济责任审计相结合。近年来，党政领导干部特别是县级以下党政干部经济责任审计有了较大发展，不管是县级、市级还是省级干部经济责任审计，由于是对一把手的审计，财政运行状况的审计是其核心内容，这就使实际操作中将二者相结合进行审计成为可能。特别对于经济责任审计任务繁重而审计力量又相对薄弱的市、县级审计机关，这是解决二者矛盾的有效途径。通过对本级财政资金运营情况的审计，以党政领导干部任期内财政收支活动为载体，以经济责任为重点，强化对重点领域、重点部门、重大投资项目、重点资金的审计，深入揭示深层次问题，充分发挥财政审计的整体效益，拓宽“上审下”成果的运用。

上审下的优缺点

上审下”其优点主要表现在：一是有利于上级审计机关及时掌握了解下级政府预算执行情况和财政运行情况；二是有利于上下审计联动，提高财政审计整体质量；三是有利于检查考核下级审计机关“同级审”工作，防止和克服“同级审”走过场；四是有利于推进下级政府进一步重视和强化财税管理工作，不断规范财经行为。

其缺点主要表现在：一是审计重点不突出，与下级审计机关“同级审”内容基本相同；二是审计时间跨度不连续，有脱节现象，容易给下级财政税务机关钻空子；三是审计角度不拓宽，注重审查微观方面问题多，揭示宏观管理方面问题少；四是审计方法不灵活，运用账目基础审计方法的多，采用制度基础审计方法的少。

上审下的对策

一、转换“上审下”审计角度，定位好审计工作目标。

上审下”财政审计要有大作为，要想取得新起色、新突破，就必须跳出“同级审”思维模式，抓大放小，站高看远，大角度、高起点、正确定位好“上审下”审计工作目标。具体来讲，就是要坚持三结合三侧重，即：

一是坚持微观与宏观相结合，侧重宏观审计目标。“上审下”财政审计应侧重检查下级政府和财、税、库等部门单位，是否严格执行国家的各项财经法规 政策，是否严格执行本级人大批准的预算，是否严格坚持依法理财、依法管理，从中审查出财政分配行为是否规范，管理是否存有漏洞，收支是否真实、合规和效益，审查出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，真正发挥审计部门的“谋士”职能作用。

二是坚持财政收支审计与管理效益审计相结合，侧重管理效益审计目标。“上审下”财政审计应侧重检查下级财政管理及其效益情况，找差距、揭不足、提措施、促整改。比如，通过审计检查下级财政收入征收成本增减变化情况，就可以分析出不同地区、不同年度之间实现单位收入（如以“1万元”为一个单位）所付出的征收成本水平的高低，进而衡量出这个地区财政收入征收效益的好坏，找出财政收入征管工作中的薄弱环节，在此基础上，就可以提出有针对性、有价值的审计建议，达到不断提高“上审下”财政审计质量的目的。

三是坚持近期与远期相结合，侧重近期审计目标。“上审下”财政审计不能单纯局限于一个审计年度，否则就不能动态地掌握下级财政的发展态势，不便于揭示下级财政运行过程中存在的深层次矛盾和问题，不利于了解下级财政管理质量的高低，不容易总结分析出下级财政制定出台的一项政策、一个体制、一个重点活动执行及其效果的好坏，因此“上审下”财政审计应拓宽审计范围，扩大审计时间跨度，保持“上审下”财政审计年度的连续性。当然，在具体制定审计实施方案时，应以近期年度审计目标为主，选择近期财政运行中的重点、热点、难点问题进行审计，并且作必要的延伸。只有这样，“上审下”财政审计的思路才能拓宽，最后出具的审计结果报告才会有份量，才能为领导提供有价值的决策资料，才能从宏观方面更好地推动财政健康运行。

二、突出“上审下”审计内容，把握好审计工作重点。

“上审下”财政审计应在坚持“全面审计、突出重点”的原则下，围绕定位好的审计工作目标，有所为有所不为，着重围绕“重点、热点、难点”开展审计工作。

重点就是：要紧紧围绕财政预算执行这根主线，突出对重点领域、重点部门、重点资金进行审计。重点领域如影响财政收入的重点行业、重点税种、重点税源大户，影响财政支出政策性、专用性、效益性的科技、农业、教育、环保重点行业等；重点部门主要包括财政、税务、国库三个预算执行重点部门；重点资金主要包括上级下达的专款、专项补助，转移支付补助，本级安排的专项支出以及社保、城建等专项基金收支等。在此基础上，今后一段时期按照审计署提出的实现两个转变，即由收支审计并重向以支出审计为主转变，由主要审计本级支出向本级与补助下级支出和部门预算支出审计转变。与此同时，还应突出由支出审计为主向以管理和效益审计转变，决算审计向部门预算编制和执行审计转变。当然，在选择这些重点内容时，也不是每年都要包罗万象，什么都要审，这样无论是审计力量，还是审计时间都不允许，所以每年只能在全面审计基础上，选择重点之重点，一年一个侧重，一年搞一个特色。在具体审计实践中，着重把握以下四个重点环节：

一是要重点审查下级财政预算编制的规范性。检查财政预算编制的方法是否先进科学、指导思想是否正确、基本原则是否合理、范围是否恰当、内容是否合法、程序是否合规，不断规范财政预算分配行为。

二是要重点审查下级财政预算执行的严肃性。检查财政预算批复是否及时，预算分解是否足额下达，预算执行是否严格，预算调整是否有效。审查分析财政收支预算增减变化的原因，总结好的经验，剖析存在不足。

三是要重点审查财政决算收支的真实性、合规性和效益性。收入方面，重点审查收入范围和收入级次划分是否准确，检查有否截留、隐瞒应缴上级财政收入；支出方面，重点审查上级财政下达的各项专款、转移支付补助支出和下级财政预算安排的专项资金支出具体使用和效益情况，突出效益审计；收支结果方面，重点审查财政平衡是否真实。

四是要重点审查财政管理的科学性、规范性和有效性。一审财政各项法规制度执行情况，重点检查下级政府制定出台的有关涉及财政收支方面的文件是否与国家财经法规相吻合，《预算法》、《税收征管法》、《会计法》以及预算外资金管理等各项法规是否严格执行到位，及时纠正财政运行管理中的不规范行为。二审财政改革情况及其效果，重点检查下级财政在收入、支出、体制和制度方面的改革创新举措，正确评价财政改革所取得的成效，揭示存在问题，提出相应的建议措施，以点带面，推广典型，服务宏观。三审下级政府和财政全年工作重点计划和专项活动实施情况，检查分析这些活动的开展及管理措施的出台，对促进全年财政工作目标圆满实现和增收节支发挥了什么样的作用，如部门预算的推广实施情况、国库集中支付制度执行进展情况，政府采购工作开展情况，会计集中核算管理情况等等，大力推进下级财政管理全面实行“阳光工程”，进一步促进该地区财经秩序规范化、法制化。

热点就是针对财政改革中的重大事项进行专项审计或审计调查，如部门预算、政府采购、国库集中支付制度实施情况，财税体制改革、教育财务管理体制改革，以及政府重大活动事项，如省委出台的为农民办好五件实事，我县的三年增收脱困等重大财政事项进行跟踪问效审计，解决领导关心，社会关注的亟待查清了解的一些敏感性问题。只有抓住热点问题进行审计，我们的财政审计才有新招，才有新意，才有新成果。

难点就是：针对财政运行状况，从审计的角度，不断揭示和剖析财政运行中的深层次矛盾和问题，探索解决摆脱财政困境的途径，提出需要各级政府、部门值得重视的有关前瞻性问题和建议。如今年审计署李金华财政审计报告，就抓住了县乡财政困难几个难点问题进行审计调查，从而在全国人代会上刮起了审计风暴，其原因就是抓住难点，找准了财政运行中薄弱环节。这样审计的作为就显现出来，审计的权威性和影响力就充分发挥出来了。

三、改进“上审下”审计方式，优化好审计工作方法。

“上审下”财政审计面广量大，时间紧，要求高，为全面提高“上审下”财政审计的效率效果，因此就必须要采取较为灵活的审计方式和方法。在方式上应坚持“六结合六为主”，即：一是要坚持审计与审计调查相结合，以审计调查为主。二是要坚持财政自查与审计抽查相结合，以审计抽查为主。三是要坚持账目基础审计与制度基础审计相结合，以制度基础审计为主。四是要坚持“上审下”审计与下级审计机关的“同级审”审计相结合，以“上审下”审计为主。五是要坚持传统的手工审计与计算机辅助审计相结合，以计算机辅助审计为主。六是要坚持财政审计与其他专项审计相结合，以财政审计为主。

在方法上应把握好三个环节：首先，应订好方案。要制定好本年度“上审下”统一的审计工作方案，明确审计重点，选好专项审计和审计调查课题，制定有关统一的审计和审计调查表格，落实具体工作步骤和要求，确定具体审计对象、审计组织人员和分工。其次应科学实施。要周密安排，分步实施。对审计工作方案中的有关审计调查内容，可在正式审计进点前，事先将有关审计调查表格及审计调查内容和要求下发给应审的下级财政机关，让其有足够的时间进行调查，审计进点后，就可以直接进行抽查，这样既可提高调查质量，又可提高审计工作效率。第三应上下结合。要资源共享，搞好协作。上级审计机关开展对某个下级财政进行审计时，应加强与当地审计机关的联系，搞好审前调查，及时听取下级审计机关有关年度的“同级审”情况，收集相关审计报告和审计资料，从而有的放矢地开展“上审下”财政审计工作，这样不仅可以克服和避免重复审计的问题，而且还可以检查“同级审”财政审计意见和决定的执行情况，检查下级审计机关审计工作质量，真正起到一石二鸟的作用。